7 grzechów głównych stanowienia prawa w Polsce

Przeczytaj także: (Nad) produkcja prawa zwolniła, ale nadal przytłacza firmy

Jak podkreślają Pracodawcy RP, powstały raport nie ma charakteru opracowania antyrządowego. Nie jest również wymierzony w żadne ugrupowanie polityczne. Jest to analiza błędów, jakich nie udało się uniknąć podczas stanowienia prawa w naszym kraju, co zresztą zdarza się parlamentarzystom wszystkich kadencji.

Uchwalenie ustawy w 6 dni. Stanowienie prawa tylko po to, aby zaraz po przyjęciu uległo zawieszeniu. Trzykrotne nowelizowanie jednej ustawy w ciągu zaledwie 12 miesięcy. To tylko niektóre z przewinień, które obnażyła analiza dorobku legislacyjnego Sejmu VIII kadencji (11.2015 – 12. 2016). Pracodawcy RP przyjrzeli się 101 spośród 246 uchwalonych w tym okresie, skupiając się szczególnie na tych, które są istotne z punktu widzenia przedsiębiorców.

W 101 przeanalizowanych ustawach pojawiło się aż 156 grzechów legislacyjnych. Oto 7 głównych.

7 grzechów głównych polskiej legislacji:

Grzech I – Nierzetelne konsultacje

Grzech ten popełniano najczęściej, bo dotyczy on więcej niż co trzeciej ustawy. To zaniechanie kierowania projektów aktów prawnych do konsultacji z partnerami społecznymi lub prowadzenie konsultacji w sposób iluzoryczny, często bez zamiaru uwzględniania zgłoszonych uwag, czyli jawnie w złej wierze.

Grzech II – Tajne projekty

Co siódma ustawa nosi znamiona tajności. To znaczy, że ich projekty opinia publiczna poznała dopiero po przyjęciu przez rząd.

Grzech III – Wrzutki poselskie

Przez wrzutkę poselską rozumiemy zgłoszenie projektu przez grupę posłów, chociaż materia ustawy wskazuje na to, że projekt powinien być rządowy. Tak procedowano niemal co trzecią ustawę.

Grzech IV – Pośpiech

To jedna z głównych cech procedowanych projektów ustaw. Można ją przypisać aż co trzeciemu projektowi! Jak wynika z badań, średni czas prac parlamentu nad ustawą to 77 dni, a jeszcze dekadę temu było to 200 dni.

Grzech V – Brak koncepcji

Coraz częściej mamy do czynienia z sytuacją, w której brakuje wiodącej koncepcji przepisów. Mówiąc inaczej, pomysłów jest tak dużo, że powstaje chaos informacyjny i niepewność wybranych rozwiązań.

Grzech VI – Nadregulacja

To klasyczny przykład psucia prawa, gdy jego ilość przedkładana jest nad jakość, o czym najlepiej wiedzą adresaci norm prawnych, zobowiązani do ich stosowania w praktyce.

Grzech VII – Niestabilność prawa

Grzech kardynalny. Niestabilne prawo jest niebezpieczne dla wszystkich. Na ten grzech składa się 6 pozostałych.

Z grzechów wyróżnić trzeba nierzetelne konsultacje i pośpiech. W wyjątkowym tempie i bez opinii zainteresowanych pracowano nad więcej niż co trzecią z uchwalonych ustaw. Najszybciej procedowano ustawę o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "Za życiem". Od wniesienia do Sejmu do podpisu przez Prezydenta RP minęło - 6 dni roboczych.

Jest ustawa rekordzistka - dotknięta przez wszystkie 7 grzechów. To ustawa z dnia 29 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw. Ale raczej należałoby ją nazwać ustawą o „podwyżko-obniżce kwoty wolnej oraz demontażu funduszy inwestycyjnych zamkniętych”.

Zasady stanowienia dobrego prawa są jasne, wyraźnie określone i rekomendowane przez Pracodawców RP. Są to: analiza wstępna (ex ante), rzetelne konsultacje społeczne, ocena skutków regulacji, jawność procesu legislacyjnego, działanie zgodnie z procedurami i monitoring obowiązywania regulacji, czyli analiza ex post.

Niestety, czas mija, a nasze postulaty od lat pozostają niezmienne. Nieustannie domagamy się tego, aby stawiać na jakość, a nie na ilość przepisów. By za każdą nową ustawą albo zmianą już obowiązującej stała sensowna myśl. By ustawodawca był bardziej otwarty na głosy z zewnątrz i oparł się poczuciu wszechwiedzy. Za grzechy władzy płacą wszyscy.

Co zrobić żeby tworzyć lepsze prawo? Rekomendacje Pracodawców RP

Najprościej byłoby zastosować podejście negatywne, czyli zachęcić projektodawców oraz ustawodawcę do postępowania dokładnie odwrotnego do opisanego powyżej. Z tego względu zachęcamy wszystkich inicjatorów zmian prawnych, aby nie grzeszyli, w szczególności w obszarze legislacyjnym.

Takie podejście można jednak uznać za mało konstruktywne. Dlatego proponujemy konkretne rozwiązania, wdrożenie których poprawi jakość oraz stabilność polskiego prawa. Poniższa lista nie ma charakteru zamkniętego i można ją uzupełniać. Naszym zdaniem zawiera najważniejsze propozycje poprawy jakości procesu legislacyjnego.

1. Białe księgi, pre-konsultacje i założenia przed
projektem ustawy

Pogłębienie analizy przed sformułowaniem ostatecznej wersji projektu oraz konsultacje z podmiotami podlegającymi projektowanym regulacjom pozwoli już na początku prac wyeliminować liczne niedociągnięcia, a przede wszystkim wpłynie na wypracowanie klarownej koncepcji nowych regulacji.

2. Rzetelne konsultacje społeczne na każdym etapie procesu legislacyjnego

Niezależna opinia zainteresowanych podmiotów, dysponujących zapleczem eksperckim, pozwala skonfrontować kolejne pomysły projektodawcy z praktyczną rzeczywistością obrotu gospodarczego.

3. Uwzględnianie RDS w procesie stanowienia
prawa

Realizacja konstytucyjnej zasady dialogu i współpracy partnerów społecznych oraz respektowanie zapisów ustawy o RDS, pozwala rozwiązywać najtrudniejsze i najbardziej sporne kwestie w konstruktywnej atmosferze. Partnerzy społeczni dysponują mandatem i zapleczem eksperckim niezbędnym dla wzmocnienia jakości procesu stanowienia prawa. Wzmocnienie roli partnerów społecznych w procesie legislacyjnym było jedną z determinant likwidacji Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych i powołania w jej miejsce Rady Dialogu Społecznego.

4. Wiarygodna Ocena Skutków Regulacji

Rzetelna kalkulacja zysków i strat wynikających z wprowadzenia projektowanych regulacji stanowi podstawę oceny tych przepisów przez decydentów. Aby OSR spełniał swoją rolę niezbędne jest uwzględnianie w nim stanowisk i uwag zgłaszanych przez partnerów społecznych w trakcie konsultacji oraz pre-konsultacji. OSR może stanowić konkluzywne rozwinięcie Białej Księgi, przygotowanie której powinno poprzedzać nowelizacje bądź przygotowanie projektów kluczowych ustaw lub systemowych zmian w danej dziedzinie.

5. Ujednolicenie rządowego procesu legislacyjnego

Wszystkie ministerstwa powinny przygotowywać projekty aktów prawnych według tych samych procedur. Jeśli Ministerstwo Rozwoju wprowadza pre-konsultacje, należy oczekiwać, iż pozostałe resorty pójdą w jego ślady. Konieczne jest także zapewnienie większej koordynacji i kontroli nad procesem legislacyjnym po stronie rządu – uprzednio było to zadaniem Rządowego Centrum Legislacji, lecz można to uprawnienie przekazać w ręce innego organu bądź instytucji. Na pewno koordynacja jest potrzebna, aby legislacja była spójna i jednolita, a poszczególne resorty nie mogły realizować własnych interesów, tylko realizowały interesy całego Rządu.

6. Ograniczenie ścieżki poselskiej

Rząd i ministrowie powinni wystrzegać się pokusy pójścia na skróty, wyręczając się posłami po to, by pominąć rządowe etapy procesu stanowienia prawa. Droga ta stanowi absolutny wyjątek, który powinno się stosować w sytuacjach kryzysowych, wymagających pilnej interwencji ustawodawcy. Jednocześnie należy wzmocnić jakość projektów poselskich poprzez obowiązkowe przygotowanie do nich Oceny Skutków Regulacji, a także poddawać te projekty rzeczywistym konsultacjom z partnerami społecznymi – w tym przeznaczać na te konsultacje przewidziany ustawami czas (30 dni, a w szczególnych przypadkach 21 dni).

7. Lepszy dostęp partnerów społecznych do prac komisji i podkomisji (zmiany w Regulaminie Sejmu i Regulaminie Senatu)

Aktualnie to przewodniczący (pod)komisji jest uprawniony do każdorazowego decydowania o tym, czy dopuści kogokolwiek poza posłami i przedstawicielami Rządu do udziału w posiedzeniu. Znacząco ogranicza to możliwość obserwacji oraz wyrażania opinii przez partnerów społecznych, a przez to pozbawia uczestników posiedzenia możliwości zapoznania się z niezależnym punktem widzenia. Obniża to jakość legislacji i sprzyja tzw. wrzutkom poselskim. Dlatego oczekujemy regulaminowego przyznania partnerom społecznym z Rady Dialogu Społecznego prawa uczestniczenia w posiedzeniach (pod)komisji sejmowych i senackich.

8. Zasada UE+0 (koniec gold-platingu przy wdrażaniu dyrektyw) oraz zasada „jedna regulacja wchodzi, dwie znikają”

Przy wdrażaniu przepisów unijnych do polskiego porządku prawnego należy unikać jakichkolwiek „autorskich” dodatków. Jest to niepotrzebne zważywszy na to, że prawo UE nakłada na państwa członkowskie i tak wysokie wymagania. Z kolei, aby uniknąć potrzebynieustannego uchwalania tzw. ustaw deregulacyjnych, mających na celu eliminację zbędnych i kosztownych (z punktu widzenia obywateli oraz przedsiębiorców) przepisów, należy wprowadzić zasadę, w myśl której każdy nowy obowiązek/zakaz można uchwalić tylko wtedy, jeśli dwa już istniejące będą jednocześnie usunięte z porządku prawnego.

W ten sposób projektodawca będzie musiał mocno zastanowić się nie tylko nad potrzebą nowelizacji/uchwalenia ustawy lub nad propozycją usunięcia przepisów, lecz także nad całokształtem regulacji w danej dziedzinie.

Raport Legislacyjny za pierwsze 13 miesięcy Sejmu VIII kadencji (11.2015-12.2016) przygotowali eksperci Pracodawców RP. Analizie poddali wszystkie 246 ustaw, z których wybrali 101 dotyczących w mniejszym lub większym stopniu gospodarki.