Lobbing w Polsce, czyli rzecz o nieprzejrzystości

Przeczytaj także: Jak wzmocnić polski lobbing w UE?

Od 2006 roku na korytarzach sejmowych spotkać możemy osoby "naznaczone" czerwonymi identyfikatorami. To tzw. lobbyści zawodowi. Grupa ta, na mocy regulacji zawartych w ustawie z 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, została zobowiązana do zadeklarowania interesujących ich obszarów prawnych oraz przekazania do sejmowych rejestrów informacji o prowadzonej przez nich działalności.

Wspomniana ustawa definiuje lobbing zawodowy jako: zarobkową działalność lobbingową prowadzoną na rzecz osób trzecich w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób.. Z jej zapisów wynika również, że lobbingiem zawodowym mogą parać się wyłącznie firmy i osoby, działające w czyimś imieniu. Lobbystą nie jest już przedsiębiorca, który spotyka się z politykiem, żeby uzyskać korzystne dla siebie zmiany w prawie.

W sumie w ciągu ostatnich 10 lat przez sejmowe korytarze przewinęło się 196 zawodowych lobbystów. Reprezentowali 108 różnych podmiotów i zgłosili 6 propozycji zmian w prawie (3 kancelarie, 2 firmy doradcze i 1 lobbysta niezależny).

Co oficjalne dane mówią o działalności lobbystów w Sejmie?

Do sejmowego rejestru lobbystów po raz pierwszy zajrzeliśmy w 2013 r. Analiza danych sejmowych z lat 2006-2012 wykazała, że lobbing był najbardziej widoczny w ochronie zdrowia, ochronie środowiska, energetyce oraz finansach publicznych. Do najbardziej aktywnych należały spółki Viewpoint Group, Multi Communications i Central European Consulting. Po czterech latach wracamy do sejmowego wykazu.

O przepustkę na teren Sejmu występuje co czwarty zawodowy lobbysta, czyli taki który zarejestrował swoją działalność w MSWiA. Z liczącej prawie 397 podmiotów (firm lub osób, świadczących usługi lobbystyczne) listy, działalność na terenie Sejmu od 2007 r. podjęło 108. Rocznie karty wstępu na Wiejską otrzymuje średnio 37 osób, w 2016 r. – 38. Nieprzerwanie od 2006 r. rejestruje się w Sejmie spółka Medien Service. Głównym przedmiotem jej zainteresowań są innowacje, nowe technologie, cyfryzacja.

Głównymi jawnymi narzędziami działania lobbystów zawodowych zarejestrowanych w Sejmie są: uczestniczenie w posiedzeniach komisji (z prawem zabrania głosu) oraz składanie do sekretariatu komisji propozycji rozwiązań prawnych, ekspertyz i opinii. Przez 10 lat obowiązywania ustawy odbyło się ok. 10 tys. posiedzeń komisji sejmowych. Zawodowi lobbyści byli obecni na 305 z nich i zabrali głos zaledwie 27 razy. Trzy czwarte z nich w ogóle nie pojawiło się na żadnym posiedzeniu komisji. Na przykład w 2016 r. uczestniczyło w nich 7 z 31, w 2015 r. – 7 z 27, a w 2014 – 9 z 35.

Zarówno w latach 2006-2012, jak i 2013-2016 lobbyści najczęściej przychodzili na posiedzenia komisji sejmowych do spraw: zdrowia, finansów publicznych i podatków, ochrony środowiska, gospodarki, energetyki i skarbu państwa.

Jak lobbyści wpływają na prawo w Sejmie?

W latach 2006-2016 pisemne poprawki lub opinie do projektów ustaw oficjalnie zgłosiło zaledwie 6 lobbystów. Niektórzy proponowali zmiany przepisów podczas swoich wypowiedzi na posiedzeniach komisji. 4 sugestie lobbystów znalazły się w ustawach.

W świetle danych najskuteczniejszym lobbystą w Sejmie był Andrzej Lewandowski, działający w imieniu JTI Polska, firmy należącej do grupy Japan Tobacco (obecnie jest członkiem zarządu tej spółki). Jego zgłaszane ustnie podczas posiedzeń komisji uwagi dwukrotnie znalazły się w przepisach, dotyczących sprzedaży i używania tytoniu. W 2010 r. był orędownikiem zmniejszenia kary dla właścicieli lokali za nieumieszczenie informacji o zakazie palenia. W 2014 r. podczas posiedzenia komisji Lewandowski poparł uchwaloną później propozycję rządu, aby nie podnosić stawki podatku akcyzowego.

W 2009 r. spółka CMS Cameron McKenna Dariusz Greszta podczas prac nad ustawą hazardową zaproponowała zmniejszenie podatku dla zakładów bukmacherskich z 50 do 2,5 proc. (jeśli dotyczą współzawodnictwa zwierząt) lub 12 proc. dla pozostałych. Zmiana znalazła się w ustawie. CMS Cameron występowało w Sejmie w imieniu Stowarzyszenia Pracodawców i Pracowników Firm Bukmacherskich.

W tym samym roku Maciej Stryjecki podczas posiedzenia komisji gospodarki poparł zmianę w ustawie o prawie energetycznym autorstwa ministerstwa gospodarki. Przepis znalazł się w uchwalonej ustawie.

W 2012 r. lobbysta Paweł Połanecki, reprezentujący Stowarzyszenie Polska Wolna od GMO zasugerował doprecyzowanie definicji obrotu. Propozycja nie znalazła się w ustawie. Drugi postulat Połaneckiego, o niedopuszczenie na polski rynek nasion modyfikowanych genetycznie również nie został uwzględniony.

W tym samym roku firma Ernst&Young przedstawiła trzy opinie prawne do rządowego projektu zmian w ustawie o VAT, którego celem było dostosowanie polskiego prawa podatkowego do przepisów unijnych. Prace nad nowelizacją toczyły się w podkomisji. Na posiedzenia podkomisji lobbyści, zgodnie z przepisami, nie mają wstępu. E&Y reprezentowało wtedy wielkie korporacje: Michelin Polska, HJ Heinz Polska, Kraft Foods Polska, AccelorMittal Poland i Orlen.

W kolejnym roku E&Y próbowała także wpłynąć na ustawy o VAT i o podatku akcyzowym. Sejm nie przyjął tych uwag z powodu braków formalnych (lobbysta nie załączył do pisma odpisów z KRS swoich klientów). E&Y reprezentował wówczas Hutniczą Izbę Przemysłowo-Handlową, Orlen, KGHM i PGNiG.
Maciej Chęciński, przedstawiciel polskiego oddziału Stowarzyszenia Narodów Zjednoczonych, zabrał głos w sprawie zapisów dotyczących zasłaniania twarzy podczas zgromadzeń, ale nie zajął konkretnego stanowiska. W jego wystąpieniu padła jedynie ogólna sugestia , aby wyważyć wolność zgromadzeń i prawo ich uczestników do bezpieczeństwa.

W 2013 r. kancelaria prawnicza Salans D. Oleszczuk (od maja 2013 r. jako Salans FMC SNR Denton Oleszczuk, obecnie Dentons Europe Oleszczuk) złożyła w Sejmie cztery pisma w sprawie zmian w prawie energetycznym. Nowelizacja dostosowywała polskie prawo do unijnego i dotyczyła rynku odnawialnych źródeł energii, a także wspólnych zasad rynku gazu ziemnego. Przedstawiciele firmy byli obecni na 43. posiedzeniu komisji gospodarki, na którym projekt skierowano do prac w podkomisji, ale nie zabrali głosu.

W 2012 r. kancelaria lobbowała na rzecz Systemu Gazociągów Tranzytowych Europol, a w 2013 i 2014 r. dla firmy Stora Enso Poland, zajmującej się pozyskiwaniem i przetwórstwem drewna.

W 2014 r. Kancelaria Centras reprezentując Poznański Akademicki Inkubator Przedsiębiorczości zgłosiła poprawki do zmian w prawie o szkolnictwie wyższym. Celem nowelizacji było zwiększenie współpracy uczelni z biznesem i dostosowanie szkolnictwa wyższego do potrzeb rynku pracy. PAIP swoje propozycje przepisów zgłaszał już na etapie konsultacji społecznych, m.in. mówiące o tym, że wsparcie w komercjalizacji swoich badań, mieli otrzymywać nie tylko pracownicy naukowi, ale także doktoranci i studenci. Na etapie prac w Sejmie sugestie PAIPu nie zostały uwzględnione w ustawie. Reprezentujący organizację lobbysta Tomasza Zapalski z Kancelarii Centras nie mógł przedstawić uwag osobiście w Sejmie ze względu na zakaz uczestniczenia lobbystów zawodowych w posiedzeniu podkomisji. Rozwiązanie to Zapalski otwarcie skrytykował w piśmie do Sejmu.

W tym samym roku do Sejmu dwa pisma wysłała firma Central European Consulting. W obu przypadkach dotyczyły ustaw z zakresu ochrony środowiska i energetyki. Lobbysta w imieniu firmy Neste Oil przekazał w nich uwagi do nowelizacji ustawy o paliwach i biokomponentach, która miała zmniejszyć emisję gazów cieplarnianych w transporcie. CEC zaproponowało korzystną dla swoich klientów definicję oleju napędowego. Ich poprawka nie znalazła się w ustawie. Drugie pismo lobbysty w imieniu International Paper dotyczyło rządowego projektu ustawy o odnawialnych źródłach energii. Z danych sejmowych wynika, że uwagi lobbysty nie wywarły wpływu na ostateczny kształt prawa.

W 2006 r. na samym początku funkcjonowania przepisów o lobbingu, lobbysta Olgierd Świerzewski na 64. posiedzeniu komisji rozwoju przedsiębiorczości przedstawił własny referat jako zewnętrzny ekspert. Posiedzenie dotyczyło sposobów, w jakie ustawodawcy dostosowują prawo polskie do europejskiego. Zdaniem Świerzewskiego regulacje były często pisane zbyt pochopnie, z pominięciem interesów przedsiębiorców.

Rejestr to za mało

Po 10 latach obowiązywania ustawy lobbing na terenie Sejmu pozostaje właściwie nieuregulowany. Zdaniem samych lobbystów winne jest przede wszystkim złe prawo. W 2009 r. sami zaproponowali zmiany w regulaminie sejmowym, dotyczące działalności lobbingowej, ale bezskutecznie.

Głównym postulatem było dopuszczenie lobbystów zawodowych do udziału w posiedzeniach podkomisji, a także doprecyzowanie praw i obowiązków gości i ekspertów uczestniczących w posiedzeniach. Lobbyści opowiadali się także za tym, aby parlamentarzyści mieli obowiązek publikowania informacji o spotkaniach i rozmowach, jakie odbyli z przedstawicielami różnych grup interesu, zarówno lobbystami zawodowymi, jak i niezawodowymi.

Z danych wynika, że na terenie Sejmu lobbyści rzadko korzystają z dwóch podstawowych, możliwych do zarejestrowania narzędzi wpływu – uczestniczenia i zabierania głosu na posiedzeniach komisji sejmowych i zgłaszania opinii prawnych do ustaw. Informacji o ich innych aktywnościach w parlamencie nie znajdziemy w sejmowych sprawozdaniach. Faktyczny wpływ lobbystów na stanowienie prawa wymyka się rejestrom danych.