Dlaczego praworządność jest ważna?

Przeczytaj także: Praworządność pod ostrzałem: jak broni się państwo prawa?

Bez względu na ocenę decyzji Komisji, należy podkreślić, że szereg aktów prawnych opracowanych i popieranych przez Prawo i Sprawiedliwość stanowi szkodliwy demontaż zasad praworządności w Polsce.

Uwagi Komisji warto potraktować jak termometr wskazujący gorączkę. Alarmuje on o objawach choroby, której nie należy ignorować, lecz czym prędzej wyleczyć. Nie powinniśmy jednak oczekiwać, że Unia Europejska sama cofnie złe dla mieszkańców Polski decyzje rządu. Działania UE powinny być przede wszystkim bodźcem do większej mobilizacji społeczeństwa obywatelskiego.

PiS kontra praworządność

O jakie złe działania w obszarze praworządności chodzi? Po pierwsze, w latach 2015–2016 partia rządząca przejęła polityczną kontrolę nad Trybunałem Konstytucyjnym, przekształcając go w bezwolny organ potwierdzający zgodność z konstytucją ustaw PiS i obsadzony osobami nieuprawnionymi do zasiadania w składach orzekających. Po drugie, ustawa o ustroju sądów powszechnych upoważniła Ministra Sprawiedliwości (będącego jednocześnie Prokuratorem Generalnym, posłem i przywódcą partii politycznej) do arbitralnego odwoływania prezesów sądów i powoływania ich następców, bez obowiązkowej konsultacji z Krajową Radą Sądownictwa. Po trzecie, nowa ustawa o Sądzie Najwyższym obniżyła wiek emerytalny sędziów, w wyniku czego niektórzy z nich (w tym Pierwszy Prezes SN) zostaną automatycznie przeniesieni w stan spoczynku.

Rząd wprowadził także nadzwyczajną procedurę odwoławczą, która podważa pewność prawa, gdyż stwarza możliwość ponownego wzruszenia spraw, w których wyroki zapadły wiele lat temu. W końcu, nowa ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa umożliwia partii rządzącej kontrolowanie składu instytucji powołanej do ochrony sądów i sędziów przed politykami. Nowa KRS została uformowana przez większość parlamentarną, którą dysponuje PiS, przy współpracy klubu Kukiz’15. Sam proces był słusznie bojkotowany przez prawie wszystkie partie opozycyjne, które uważają go za niekonstytucyjny. Do dziś, pomimo haseł o większej przejrzystości głoszonych przez niektórych polityków PiS, nie znamy nazwisk sędziów, którzy podpisali się pod zgłoszeniami osób kandydujących do nowej KRS.

Wszystkie te zmiany prawne, szczegółowo przeanalizowane na przykład przez Komisję Wenecką, naruszają niezależność sądownictwa i znacząco osłabiają poziom praworządności w Polsce. Niniejszy artykuł pokrótce omawia, dlaczego praworządność jest ważna dla wolności i wzrostu dobrobytu oraz jak mierzy się jej poziom przy użyciu niektórych popularnych wskaźników. Przedstawiono też pomiar stanu praworządności w Polsce i wpływ, jaki wywarła na niego polityka PiS. Na koniec artykuł przedstawia rzeczywiste słabości wskazywane w ocenach praworządności w Polsce, pomijane przez partię rządzącą, której działania, zamiast naprawić, dodatkowo pogorszyły sytuację. Według różnych wskaźników jeszcze przed objęciem władzy przez PiS problemy ze zbyt niskim poziomem praworządności niekoniecznie dotyczyły wyłącznie wymiaru sprawiedliwości i jakości pracy sędziów. Nawet tam, gdzie wymiar sprawiedliwości rzeczywiście nie działał tak, jak należy, dotychczasowe posunięcia rządzących nie odpowiadają na żadne realne problemy, a zatem nie mogą być uznane za reformę wymiaru sprawiedliwości nakierowaną na wzmocnienie rządów prawa w Polsce.

Dlaczego praworządność jest ważna?

Praworządność jest, jak podkreślił Fred McMahon z Fraser Institute w przedmowie do najnowszego wydania indeksu wolności człowieka – Human Freedom Index, „podstawowym strażnikiem wolności”. Rządy prawa są ważnym elementem trwałej demokracji, w której szanuje się prawa polityczne i swobody obywatelskie, a uprawnienia władzy są ograniczone (ang. limited government). Jak podkreślił F.A. Hayek, „rządy prawa zakładają zatem ograniczenie zakresu prawodawstwa do tego rodzaju przepisów ogólnych, które są znane jako prawo formalne i wykluczają tworzenie prawa ze względu na konkretnych ludzi, lub zezwalającego komukolwiek na użycie państwowych środków przymusu dla takiego zróżnicowanego ich traktowania”.

Co więcej, autorzy Human Freedom Index podkreślili, że rządy prawa są nierozerwalnie związane z kwestiami bezpieczeństwa. Zgodnie ze sformułowaniem Johna Locke'a: „Celem prawa nie jest znoszenie i ograniczanie, lecz zachowanie i powiększanie wolności. Stąd też do wszystkich istot zdolnych do podlegania prawu odnosi się zasada: gdzie nie ma prawa, nie ma wolności. Wolność bowiem sprowadza się do niezależności od przymusu i gwałtu ze strony innych. Nie jest to możliwe tam, gdzie nie ma prawa”. Potrzebujemy zatem rządów prawa, aby zagwarantować i zabezpieczyć wolność jednostki.

Nic więc dziwnego, że tak ważną z perspektywy ludzkiego życia koncepcję, jak rządy prawa, mierzą różne wskaźniki, które pozwalają lepiej zrozumieć, na czym opiera się dobrobyt człowieka. Miary te znacznie ułatwiają analizę porównawczą i formułowanie zaleceń dla polityki publicznej. Praworządność jest też ważnym komponentem innych wskaźników, mierzących wolność gospodarczą (publikowanych np. przez Fraser Institute i Heritage Foundation), wolność osobistą (np. indeks wolności osobistej w ramach Human Freedom Index), jakość rządzenia (np. światowe wskaźniki jakości rządzenia Worldwide Governance Indicators opracowywane przez Bank Światowy), prawa polityczne i swobody obywatelskie (publikowane np. przez Freedom House).

Same wskaźniki praworządności składają się zazwyczaj z wielu elementów składowych. Miara praworządności, opracowana przez World Justice Project, składa się z 44 komponentów pogrupowanych w 8 kategorii, np. ograniczenia władzy państwowej, porządek i bezpieczeństwo, sądownictwo cywilne i karne. Natomiast wskaźnik swobód obywatelskich publikowany przez Freedom House obejmuje praworządność, na którą składają się cztery kategorie: niezależne sądownictwo, należyte rozpoznawanie spraw cywilnych i karnych, ochrona przed nieuprawnionym użyciem siły i równe traktowanie przez prawo.

Miary praworządności w Polce a wolność osobista

W 2015 roku PiS wygrał wybory parlamentarne i prezydenckie w Polsce, przejmując w połowie listopada kontrolę polityczną nad władzą ustawodawczą i wykonawczą. Dla lepszej diagnozy stanu zastanego przez Prawo i Sprawiedliwość po ośmiu latach rządów poprzedniej koalicji, kierowanej przez Platformę Obywatelską, konieczne jest zmierzenie, jaki był stan praworządności, zanim PiS zaczął wprowadzać swoje projekty.

Do tej diagnozy używamy wskaźnika praworządności – Rule of Law Index – World Justice Project z 2016 roku, a nie jego najnowszej edycji z lat 2017-201814. Jak już wspominaliśmy, to bardzo złożony indeks, stosowany także przez autorów innych miar, np. wskaźnika wolności człowieka Human Freedom Index. W edycji 2016 Polska zajęła 12. miejsce na 21 państw członkowskich Unii Europejskiej (Rysunek 1) z wynikiem 0,71, nieco poniżej średniej UE (0,73), 15. miejsce wśród krajów UE, EFTA i Ameryki Północnej oraz 22. miejsce w rankingu globalnym. To nie był stan satysfakcjonujący i istniało duże pole do poprawy. Niemniej nie było też podstaw, by mówić o kryzysie praworządności przed dojściem PiS do władzy.

Analizując składniki wskaźnika praworządności Rule of Law Index 2016, zwłaszcza tam, gdzie wyniki Polski odbiegają od średniej UE, możemy wyciągnąć kilka istotnych wniosków. Największym problemem wymiaru sprawiedliwości (zwłaszcza w sprawach cywilnych) jest nieuzasadniona przewlekłość postępowań (Tabela 1). Ta konkluzja pasuje także do innych danych (jak np. raporty o warunkach prowadzenia działalności gospodarczej Doing Business). Dotychczasowe działania podjęte przez rząd PiS nie skupiały się na poprawie szybkości postępowań, a wręcz przeciwnie, poprzez utrzymywanie wakatów w sądach powszechnych, potęgowały wcześniejsze problemy.

Na wartość wskaźnika w Polsce negatywnie wpłynęła również jakość i szybkość postępowań administracyjnych, a metodologia raportu World Justice Project sugeruje, że problem leżał po stronie administracji samorządowej i rządowej, a nie sędziów i sądów – czy to administracyjnych, czy powszechnych. Ponadto, dostępność i jawność przepisów oraz danych rządowych w Polsce była gorsza od średniej dla UE. Za ten stan rzeczy trudno jest winić sędziów.

Trzy składowe wskaźnika praworządności w 2016 roku, w których Polska uplasowała się nisko tle unijnej średniej, dotyczą ograniczania uprawnień władzy wykonawczej (rządu). Według badanego indeksu te uprawnienia nie były skutecznie ograniczane ani przez prawodawstwo, ani przez wymiar sprawiedliwości, czy przez niezależne organy kontrolne (składowe 1.1, 1.2 i 1.3 w Tabeli 1). To wyraźny sygnał, że politycy powinni wzmocnić podział władz (ang. separation of powers) oraz mechanizmy kontroli i równowagi władzy (ang. checks and balances) w Polsce, zamiast je osłabiać i demontować. Rządząca partia wybrała jednak tę drugą drogę, zwiększając podległość władzy sądowniczej rządowi i znacznie ograniczając możliwość niezależnej kontroli władzy wykonawcznej przez inne instytucje publiczne, które trafiły pod kontrolę nominatów PiS.

Podsumowując, trudno jest winić polskich sędziów i wymiar sprawiedliwości za dość słabe wyniki w wielu omawianych obszarach. Nawet gdyby uzasadnione było zarzucanie sędziom niewłaściwego działania w ramach procedur zaprojektowanych przez polityków (skutkującego np. przewlekłością w sprawach cywilnych), to nadal nie stanowi to powodu do osłabiania niezależności sądownictwa, zwłaszcza że skuteczność potrzebnych ograniczeń władzy wykonawczej (rządu) w Polsce była jeszcze przed rządami PiS oceniana gorzej od średniej dla UE (Tabela 1).

Interesujące jest również to, jak i dlaczego wynik Polski w najnowszej edycji wskaźnika praworządności (Rule of Law Index) za lata 2017–18 (0,67) pogorszył się w porównaniu z analizowaną powyżej edycją 2016 (0,71). Wpłynęły na to działania PiS i wytworzony przez nie klimat polityczny. Mogły przyczynić się też do tego działania mediów publicznych, w których sędziowie, organizacje pozarządowe i partie opozycyjne były często bezpodstawnie przedstawiane w złym świetle. Z powodu rządów PiS w najnowszym wydaniu indeksu praworządności pogorszeniu uległy wyniki dla 38 z 44 składowych. Ocena wzrosła, choć nieznacznie, o 0,1, jedynie w dwóch omawianych składowych z Tabeli 1 pokazującej różnice pomiędzy oceną Polski a średnią dla UE (czyli stan rządów prawa w perspektywie porównawczej). Tabela 2 pokazuje 11 składowych, w których doszło do największego spadku pomiędzy edycją 2016 a edycją 2017–2018 indeksu praworządności,

Po pierwsze, rządy PiS przyczyniły się do narastającego wśród ekspertów przekonania o niewłaściwym wpływie rządu na wymiar sprawiedliwości, jeszcze przed wejściem w życie ustaw o Sądzie Najwyższym i Krajowej Radzie Sądownictwa na początku 2018 roku. Co ważne, minister sprawiedliwości Zbigniew Ziobro, który otrzymał prawo do arbitralnego odwoływania prezesów sądów i powoływania ich następców, jest jednocześnie Prokuratorem Generalnym (którego uprawnienia do kontrolowania organów ścigania zostały znacznie zwiększone), posłem i liderem partii politycznej Solidarna Polska (działającej w ramach większości parlamentarnej PiS). W konsekwencji wzrosło upolitycznienie i wpływ rządu na wymiar sprawiedliwości. Może to być jedno z wyjaśnień, dlaczego prawo do życia i bezpieczeństwa danej osoby nie jest już uważane za gwarantowane tak silnie jak w przeszłości (patrz podpunkt 4.2 w Tabeli 2).