Dlaczego praworządność jest ważna?

Przeczytaj także: Praworządność pod ostrzałem: jak broni się państwo prawa?

Po drugie, indeks praworządności z edycji 2017–2018 wskazuje również, w jaki sposób inne posunięcia PiS, niezwiązane bezpośrednio z wymiarem sprawiedliwości, przyczyniły się do pogorszenia wyniku Polski. Nowe ograniczenia wolności zgromadzeń pozwoliły rządzącej partii zdobyć monopol na organizowanie zgromadzeń w określonych na stałe miejscach i terminach. Nowe prawo o policji i tzw. ustawodawstwo antyterrorystyczne – ułatwiające rządowi podsłuchiwanie rozmów, śledzenie komputerów i blokowanie działań w Internecie – doprowadziły do spadku wyniku w zakresie wolności od arbitralnej ingerencji w prywatność. Pogorszenie oceny w kategorii wolność słowa też można tłumaczyć klimatem politycznym, działaniami mediów publicznych oraz atakami na prywatne media, przeprowadzonymi przez przedstawicieli partii rządzącej. Co więcej, zgodnie z indeksem praworządności z 2016 roku, działania władzy wykonawczej (rządu) nie były skutecznie ograniczane ani przez parlament, ani przez wymiar sprawiedliwości, ani też przez inne niezależne instytucje kontrolne. W edycji 2017–2018 pogorszyła się też ocena możliwości kontroli władzy wykonawczej (rządu) przez organizacje pozarządowe.

Wszystkie te negatywne zmiany przyczyniły się do niższej oceny rządów prawa we wskaźniku Human Freedom Index 2017 (w zakresie wolności osobistej), gdyż miarę tę oparto na najnowszej edycji indeksu praworządności (Rule of Law Index) autorstwa World Justice Project.

Rządy prawa a wolność gospodarcza

Praworządność jest ważna dla ochrony nie tylko wolności osobistej, lecz także wolności gospodarczej. Dlatego oceny rządów prawa stanowią komponent najważniejszych indeksów, takich jak indeks wolności gospodarczej (Economic Freedom of the World), publikowany przez Fraser Institute (wykorzystany również w Human Freedom Index), i indeks wolności gospodarczej Heritage Foundation. Pomiar rządów prawa z perspektywy gospodarczej koncentruje się zazwyczaj na ochronie praw własności, niezależności sądownictwa oraz efektywności egzekwowania prawa przez sądy (zwykle chodzi o szybkość i koszty). Co więcej, badania opierają się zwykle na dwóch źródłach: raportach Global Competitiveness Reports (Światowego Forum Ekonomicznego – World Economic Forum) i raportach Doing Business (sporządzanych przez Bank Światowy). Według tych miar praworządność była jednym z najsłabszych elementów w ogólnej ocenie wolności gospodarczej w Polsce. Aby lepiej zrozumieć, dlaczego rządy prawa zostały ocenione w Polsce w ten sposób, najpierw przyjrzyjmy się najnowszemu indeksowi wolności gospodarczej Fraser Institute (dane na koniec 2015 roku). W szczególności, w zakresie systemu prawnego i praw majątkowych, Polska uzyskała najniższe wyniki pod względem: 1) niezawisłości sędziów, 2) sądowego egzekwowania umów, 3) niezależności sądownictwa, 4) rzetelności policji oraz 5) ochrony praw własności (Tabela 3).

Cztery komponenty wymienione w Tabeli 3 oparte są na Global Competitiveness Report (GCR) i badaniu opinii wśród osób na stanowiskach kierowniczych (Executive Opinion Survey), obejmującym około 200 odpowiedzi z Polski23. Dwie rundy ankiet, którymi posłużył się Fraser Institute do ustalenia wyników w rankingu wolności gospodarczej, przeprowadzono w latach 2015 i 2016. Wyniki wszystkich czterech składowych indeksu były gorsze niż w poprzedniej edycji. Kwestią otwartą jest to, w jakim stopniu na opinie zarządzających przedsiębiorstwami wpłynął sukces polityczny PiS w 2015 roku oraz pierwsze kroki podjęte po utworzeniu rządu (np. przejęcie kontroli nad Trybunałem Konstytucyjnym).

Z ankiet GCR wynikają dwa dalsze spostrzeżenia na temat praworządności w Polsce. Po pierwsze, realnym problemem w polskim systemie wymiaru sprawiedliwości są przede wszystkim długotrwałość postępowań i niepotrzebne opóźnienia (to sugeruje również omówiony wcześniej indeks praworządności i raporty Doing Business). Jednak w ankiecie w ramach GCR brakuje pytań na temat sprawności działania sądów, a zatem negatywne opinie na temat efektywności postępowań mogą być w pewnym stopniu wyrażone w innych pytaniach dotyczących sądów, np. tych na temat niezawisłości sędziów i niezależności sądów.

Po drugie, wszystkie powyższe pytania z GCR są częścią ogólnej oceny instytucji danego kraju. W ostatnich edycjach Polska wypadła najgorzej w zakresie zaufania do polityków, stronniczości w decyzjach urzędników państwowych i obciążenia państwowymi regulacjami. Ponownie ma to niewielki bezpośredni związek z wymiarem sprawiedliwości w Polsce, a rząd PiS dodatkowo pogorsza sytuację poprzez wprowadzenie nowych regulacji, niestabilną politykę, nepotyzm i zatrudnianie osób związanych z partią rządzącą w instytucjach publicznych i przedsiębiorstwach państwowych.

Jedna ze składowych, w których Polska uzyskała najniższe oceny w rankingu wolności gospodarczej Fraser Institute, czyli sądowe egzekwowanie umów, pochodzi z raportu Doing Business. Wynik tej składowej opiera się na czasie (w dniach) i kosztach (jako odsetek wartości przedmiotu sporu) potrzebnych do rozstrzygnięcia sporu handlowego na drodze sądowej. W przypadku Polski największy problem stanowi czas rozstrzygania sporu . Patrząc z perspektywy porównawczej, tylko pięć krajów w Unii Europejskiej jest ocenionych gorzej (Słowacja, Cypr, Włochy, Słowenia i Grecja). Niemniej od pierwszej edycji raportu Doing Business Polska poczyniła ogromny postęp w tej dziedzinie (Wykres 2), W innych miernikach, np. w raportach CEPEJ (według którego w 2014 roku średni czas załatwiania sądowych spraw cywilnych i handlowych pierwszej instancji wynosił 203 dni, przy czym średnia w państwach Rady Europy wynosiła 237 dni) oraz w „Tablicach wyników wymiaru sprawiedliwości” przygotowanych przez Komisję Europejską Polska plasuje się zwykle w pobliżu lub powyżej średniej dla UE. Wskazuje to – patrząc ponownie z perspektywy porównawczej – że należy uznać za przesadne stwierdzenie, że Polska ma dramatyczne problemy albo że przechodziła przez kryzys w obszarze długości trwania spraw sądowych.

Pamiętajmy też, że czas i koszt rozwiązania sporu handlowego na drodze sądowej zależą nie tylko od działań samych sędziów i sądów (Tabela 4). Oparte na dowodach reformy wymiaru sprawiedliwości powinny uwzględniać pełny obraz sytuacji, a zmiany wprowadzone do tej pory przez PiS w ogóle tego nie robią.

Ponadto, choć postępowania sądowe w Polsce trwają stosunkowo długo, szybkość działania sądownictwa nie jest jedynym kryterium oceny egzekwowania prawa przez sądy. Według raportów Doing Business sądy w niektórych państwach, na przykład na Białorusi, w Azerbejdżanie lub Rosji, działają bardzo szybko, jednak niezależność wymiaru sprawiedliwości od rządzących jest tam znikoma lub zerowa. Kraje te zdecydowanie nie powinny stanowić dla nas wzorców poszanowania praworządności.

Podsumowując, dokładniejsza analiza Global Competitiveness Report (GCR) i raportów Doing Business pozwala na lepsze zrozumienie słabszych obszarów w ocenie praworządności w Polsce. Wyniki z tych dwóch raportów mają wpływ na raporty indeksów wolności gospodarczej Fraser Institute i Heritage Fondation oraz na indeks wolności człowieka (Human Freedom Index), o którym pisaliśmy już wcześniej. W ostatniej edycji indeksu wolności gospodarczej Heritage Foundation stwierdza się, że w Polsce „sądownictwo jest niezależne, ale powolne w działaniu, a niekiedy poddane presji politycznej. System sądowniczy pozostaje uciążliwy, źle zarządzany i nieadekwatnie obsadzony personelem”. Po pierwsze, ta obserwacja potwierdza, że problemem wymiaru sprawiedliwości, który nigdy nie został poważnie potraktowany przez Prawo i Sprawiedliwość, jest sprawność jego funkcjonowania, a nie niezależność. Po drugie, polityka PiS w obszarze sądownictwa sprawia, że wywieranie presji politycznej na tę władzę będzie znacznie łatwiejsze i częstsze, co w konsekwencji znacząco osłabi praworządność w Polsce, zamiast wzmacniać ten ważny filar wolności osobistych i gospodarczych.

Przyszłość praworządności w Polsce

Polki i Polacy mają rację, broniąc rządów prawa przed atakami PiS. Prawdą pozostaje to, że według wielu wskaźników poziom praworządności w momencie utworzenia rządu PiS nie był ani doskonały, ani dramatycznie niski. Co więcej, partia rządząca nigdy nie przedstawiła wiarygodnej i opartej na dowodach diagnozy rzeczywistych problemów wymiaru sprawiedliwości wraz z planem reform, który wynikałby z takiej analizy. Na przykład, jak pokazano w tym artykule, kluczowym problemem jest sprawność działania wymiaru sprawiedliwości, a nie brak niezależności sądownictwa. Jak dotychczas partia rządząca nie zajęła się tym problemem, a niektóre z działań czy zaniechań (np. nieobsadzenie wakatów w sądach) jeszcze bardziej pogorszyły sytuację.

Praworządność jest ważna dla wolności osobistych i wolności gospodarczej, dlatego też obszary te zostały zdefiniowane i zmierzone przez różne organizacje i zestawione w ramach Human Freedom Index. Poza tym nie wszystkie aspekty rządów prawa są powiązane z systemem wymiaru sprawiedliwości. W istocie indeks praworządności (Rule of Law Index) pokazuje, że jedną ze słabości, którym należy zaradzić, jest brak skutecznych mechanizmów ograniczania władzy wykonawczej (rządu) przez władzę ustawodawczą (parlament), wymiar sprawiedliwości, niezależne instytucje kontrole i organizacje pozarządowe. Działania PiS doprowadziły do osłabienia tych mechanizmów.

Ponadto, praworządność jest niezbędna dla istnienia trwałej konstytucyjnej demokracji. Jak stwierdzono w Deklaracji na rzecz demokracji w Europie Środkowej i Wschodniej, jeden z poważnych problemów regionalnych można określić jako „brak niezależności i –odpowiedzialności kluczowych instytucji politycznych, w tym sądownictwa, który może prowadzić do nadużycia władzy i korupcji”. Polityka PiS (w tym ustawa o sądach powszechnych z 2017 roku oraz nowe przepisy dotyczące Sądu Najwyższego i Krajowej Rady Sądownictwa) niewątpliwie sprawi, że ten problem stanie się jeszcze bardziej jaskrawy.

Z tego powodu jest dziś w Polsce potrzebna szeroka koalicja na rzecz praworządności, utworzona przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego, przedsiębiorców czy partie polityczne. Po pierwsze, tematyka rządów prawa powinna być platformą współpracy dla głównych partii opozycyjnych, w tym partii pozaparlamentarnych. Po drugie, wokół problemów związanych z praworządnością integrować się powinny również różne organizacje pozarządowe – mające często bardzo różne wizje i misje, ale wyznaczające sobie wspólne cel w tym jednym ważnym obszarze. Po trzecie, wśród przedsiębiorców powinno wzrosnąć zainteresowanie naruszeniami zasad państwa prawa, gdyż jest to ważne dla wolności gospodarczej i warunków prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce.