Konstytucja biznesu to propaganda, a nie prawdziwe reformy

Przeczytaj także: Prawo przedsiębiorczości: "fikcyjne" udogodnienia dla firm

• Po pierwsze, użycie terminu „konstytucja” jest jaskrawym nadużyciem w ustach tych, którzy wielokrotnie złamali Konstytucję RP. Kiedy Konstytucja jest przez władzę lekceważona, ludzie tracą zaufanie, że może być ona gwarancją ich praw. Z tego powodu tym bardziej nie mogą mieć zaufania, że ich prawa będą gwarantowane przez zwykłe ustawy nazywane „konstytucją”.
• Po drugie, sama deklaracja, że „konstytucja biznesu” ma zwiększyć jakość tworzenia prawa gospodarczego, koliduje z dotychczasową praktyką legislacyjną rządu PiS, którą cechuje pospieszne uchwalanie ważnych aktów prawnych, nadużywanie ścieżki poselskiej, nierzetelne sporządzanie ocen skutków regulacji oraz nieuzasadnione skracanie czasu trwania i fasadowość konsultacji publicznych. W tej sytuacji razi to, że rząd PiS, który w bezprecedensowy sposób obniżył jakość stanowienia prawa, głosi wprowadzenie ustawą „wysokich standardów procesu legislacyjnego w zakresie prawa gospodarczego”.
• Po trzecie, wszystkie zasady ogólne, jakie zapisano w „konstytucji biznesu”, obowiązywały już wcześniej. Możliwości ich stosowania przez urzędy i sądy ogranicza mnogość szczegółowych regulacji, które w systemie prawnym mają pierwszeństwo przed przepisami ogólnymi. W związku z tym „konstytucja biznesu” sama w sobie nie wpłynie na problem niewłaściwego stosowania przepisów przez urzędników.
• Po czwarte,„konstytucję biznesu” przedstawia się jako „projekt strategiczny Strategii na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju”. Tymczasem powtarza ona w wielu miejscach rozwiązania przewidziane w zgłoszonym w poprzedniej kadencji (przez Ministerstwo Gospodarki z Januszem Piechocińskim na czele) projekcie Prawa działalności gospodarczej, zwanym wówczas „konstytucją dla firm”. Trzeba dodać, że duży udział w zablokowaniu sejmowych prac nad poprzednim projektem mieli posłowie PiS.
• Po piąte, wprowadzone przez „konstytucję biznesu” drobne zmiany korzystne dla przedsiębiorców nie rozwiązują palącego problemu przeregulowania polskiej gospodarki, do czego obecny rząd również wydatnie się przyczynia, w związku z czym w żadnej mierze nie usprawiedliwiają propagandy związanej z „konstytucją biznesu”.

„Wysokie standardy procesu legislacyjnego”?

Wśród głównych barier rozwoju polscy przedsiębiorcy nieustannie wskazują zmienność przepisów – w tym prawa podatkowego. Odczuwana z tego powodu niepewność powstrzymuje ich przed inwestowaniem w działalność gospodarczą. W związku z tym projektodawca Prawa przedsiębiorców wprowadził w rozdziale 6 ustawy „Zasady opracowywania projektów aktów normatywnych z zakresu prawa gospodarczego oraz oceny ich funkcjonowania”.

Zasady te stanowią katalog dyrektyw wyznaczających, jak to ujęto w broszurze informacyjnej, „wysoki standard procesu legislacyjnego w zakresie prawa gospodarczego”, którym powinni kierować się projektodawcy redagujący ustawy i inne akty normatywne, i jako takie nie ograniczają one sztywno ich działań. Przykładowo art. 67 przewiduje, że przy opracowywaniu projektu ustawy dotyczącej działalności gospodarczej „należy kierować się zasadami proporcjonalności i adekwatności”, i nakazuje dążyć do nienakładania nowych obowiązków administracyjnych, ograniczania obowiązków informacyjnych, umożliwienia realizacji obowiązków informacyjnych w formie elektronicznej oraz – przy wprowadzaniu prawa Unii Europejskiej i prawa międzynarodowego – nakładania tylko takich obowiązków administracyjnych, które są niezbędne do osiągnięcia celów implementowanych przepisów.

To, że projektodawca powinien do czegoś dążyć (a taki zwrot jest raczej apelem, a nie normą prawną), wcale nie oznacza, że to osiągnie. Ponieważ przepis ten ma w istocie charakter deklaratywny, to twórcy projektów aktów normatywnych mogą z łatwością wskazać na domniemane przesłanki uniemożliwiające im stosowanie się do zasady proporcjonalności. Ponadto, na potrzebę kierowania się tą zasadą wskazywały też Wytyczne do przeprowadzania oceny wpływu oraz konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnego, czyli dokument określający zasady, do jakich według §24 ust. 3 Regulaminu pracy Rady Ministrów z 2013 roku należy stosować się przy przeprowadzaniu oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych regulacji.

Mimo to rząd PiS niejednokrotnie zasadę proporcjonalności ignorował. Pracodawcy RP w dwóch raportach legislacyjnych wskazują, że w badanych okresach (obejmujących pierwsze 13 i kolejne 15 miesięcy rządu PiS) zasadę proporcjonalności przez swój nadregulacyjny charakter łamało odpowiednio 12% i 22% ustaw regulujących ogólnie rozumiane prowadzenie działalności gospodarczej.

W kontekście dotychczasowej praktyki paradoksalny wydaje się też art. 66 pkt 1 nakazujący dokonanie analizy możliwości osiągnięcia celu aktu normatywnego za pomocą innych środków. W odniesieniu do projektów rządowych analizę tę – dotyczącą również środków pozalegislacyjnych – i uzasadnienie ich niezastosowania musiał zawierać test regulacyjny dołączany do projektu założeń projektu ustawy. Opracowanie projektu założeń było co do zasady obligatoryjne do czerwca 2016 roku, kiedy to rząd Beaty Szydło zmienił Regulamin pracy RM i zniósł ten obowiązek, motywując to potrzebą „usprawnienia procesu przyjmowania rządowych projektów ustaw” oraz „skrócenia łącznego czasu niezbędnego do przeprowadzenia procesu legislacyjnego”.

Jednak nawet przed zmianą Regulaminu ministerstwa kierowane przez polityków PiS podchodziły do tego obowiązku dość swobodnie. Najwyższa Izba Kontroli zbadała 20 procesów legislacyjnych w latach 2015-2016 (wszystkie za rządu obecnej większości parlamentarnej), z czego dla 13 wymagane było sporządzenie testu regulacyjnego. Według raportu NIK: „Jedynie w pięciu TR [testach regulacyjnych – przyp. MZ] prawidłowo przedstawiono zagadnienia dotyczące analizy innych rozwiązań oraz przyczyny ich odrzucenia. W TR sporządzonych dla 8 projektów […] nie przedstawiono analiz alternatywnych rozwiązań problemu objętego regulacją, w tym rozwiązań pozalegislacyjnych. Ograniczono się jedynie do lakonicznej informacji, że problem może zostać rozwiązany jedynie poprzez zmianę przepisów ustawowych lub że nie istnieje możliwość podjęcia działań pozalegislacyjnych”. W tym kontekście należy zauważyć, że formalny obowiązek przedstawienia analizy alternatywnych sposobów osiągnięcia zakładanego celu nie oznacza, iż taka analiza zostanie przedstawiona w sposób rzetelny.

Pod względem przeprowadzania oceny wpływu regulacji Polska za czasów PiS zanotowała niebywały regres. W kategorii stosowania narzędzi opartych na dowodach (Evidence-based Instruments) sporządzanego przez Fundację Bertelsmanna rankingu Sustainable Governance Indicators (obejmującego 41 krajów OECD i UE) spadła z 9. miejsca w 2014 roku na 37. Miejsce w 2017 roku. Spadek ten wynika ze słabej jakości ocen skutków regulacji albo wręcz ich pomijania w wyniku stosowania ścieżki poselskiej.

Dotychczasową praktykę legislacyjną rządu PiS cechuje pospieszne uchwalanie ważnych aktów prawnych, nadużywanie ścieżki poselskiej, dla której nie ma obowiązku sporządzania oceny skutków regulacji i przeprowadzania konsultacji, a w przypadku formalnie rządowych projektów nierzetelne sporządzanie ocen skutków regulacji oraz nieuzasadnione skracanie czasu trwania i fasadowość konsultacji publicznych. Dlatego niedorzeczne jest przeświadczenie, że zapisanie w ustawie kilku ogólnikowych zasad (tyle że rozszerzonych na inne podmioty, którym przysługuje inicjatywa ustawodawcza) cokolwiek w tej materii zmieni. Na paradoks zakrawa to, że rząd PiS, który w bezprecedensowy sposób obniżył jakość stanowienia prawa, ustawą wprowadza „wysokie standardy procesu legislacyjnego w zakresie prawa gospodarczego”. Obietnica poprawy w ustach zatwardziałego grzesznika nie może brzmieć wiarygodnie. W istocie rozdział 6 stanowi wzorcowy wręcz przykład nadprodukcji prawa – dodatkowego zapisywania zasad, których rząd mógł i powinien był przestrzegać wcześniej, czego z wielką zawziętością unikał.

„Realne gwarancje dla przedsiębiorców”?

Wyłuszczając w rozdziale 1 zasady ogólne, Prawo przedsiębiorców ma podnieść standard działania administracji. Według Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii zasady ogólne z powodu ich zapisania w ustawie mają być „źródłem realnych gwarancji dla przedsiębiorców”, a „ich naruszenie będzie podstawą uchylenia decyzji organu”10. Takie przedstawienie sprawy wprowadza adresatów ustawy w błąd z co najmniej dwóch powodów.

Po pierwsze, w przypadku kolizji norm prawnych przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (zasada lex specialis derogat legi generali), chyba że przepis ogólny wynika z aktu prawnego wyższego rzędu, np. Konstytucji RP. Jeśli zatem organ działa na podstawie przepisów szczególnych, to przedsiębiorca nie może w żaden sposób domagać się uchylenia jego decyzji, powołując się na przepis ogólny. Nic zatem dziwnego, że, jak zauważa Polityka Insight, urzędnicy rzadko powołują się w swoich decyzjach na zasady ogólne. Niektóre z przywołanych w „konstytucji biznesu” znalazły się już wcześniej w znowelizowanym w 2017 roku Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak z ustaleń Polityki Insight wynika, że „zastosowało je dotychczas mniej niż 1 proc. spośród niemal 4000 organów administracji”, do których zwrócono się z zapytaniem.

Po drugie, zasady ogólne, nakreślone w rozdziale 1 Prawa przedsiębiorców, obowiązywały już wcześniej. Weźmy chociażby zasadę „co nie jest prawem zabronione, jest dozwolone”. Zasada ta jest tylko skonkretyzowaniem bardziej ogólnej zasady wolności działalności gospodarczej, wpisanej zarówno do Konstytucji RP z 1997 roku (art. 22)12, jak i do wszystkich kolejno obowiązujących przed „konstytucją biznesu” ustaw dotyczących działalności gospodarczej: ustawy o działalności gospodarczej, czyli tzw. ustawy Wilczka (art. 1), ustawy Prawo działalności gospodarczej (art. 5) i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (art. 6 ust. 1). Z tego, że wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, bezpośrednio wynika, że dozwolone jest to, co nie jest prawem zabronione. Tym samym nie jest konieczne wpisanie do ustawy tej bardziej szczegółowej zasady, by ona obowiązywała.