Konstytucja biznesu to propaganda, a nie prawdziwe reformy

Przeczytaj także: Prawo przedsiębiorczości: "fikcyjne" udogodnienia dla firm

Na dotychczasowe obowiązywanie tych zasad zwracają uwagę również prawnicy, którzy skądinąd uważają ich bezpośrednie zapisanie w ustawie za rzecz pozytywną. Prof. Marian Zdyb pisze np., że „Prawo przedsiębiorców, co do zasady, nie wprowadza w tej materii rozwiązań całkowicie nowych. Dokonuje jednak ich identyfikacji i wprowadza do ustawy zasady, które zostały wprost wyrażone w Konstytucji RP albo zostały z niej wyprowadzone przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, a także organy stosujące prawo, w drodze odpowiedniej wykładni przepisów konstytucyjnych, w tym z preambuły do Konstytucji RP”.

Co wymaga jednak szczególnego podkreślenia, problem relacji przedsiębiorców z administracją publiczną nie jest problemem samoistnym. Jako że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, to kwestia ta jest w dużej mierze pochodną nadprodukcji złej jakości prawa. Nie da się rozwiązać problemu przeregulowania gospodarki i wiążących się z tym obciążeń biurokratycznych przez zapisanie w ustawie kilku, skądinąd obowiązujących i lakonicznych, zasad ogólnych.

W tym kontekście nawet niektóre z pozoru słuszne rozwiązania zawarte w Prawie przedsiębiorców mogą nie przynieść jego adresatom żadnych korzystnych skutków. Tyczy się to np. ujętej w art. 14 zasady pewności prawa, oznaczającej, że organ bez uzasadnionej przyczyny nie może odstąpić od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Dopełnieniem tego mają być objaśnienia prawne, wyjaśniające prostym i przystępnym językiem najbardziej skomplikowane przepisy prawa.

W istniejącym w Polsce chaosie legislacyjnym takie rozwiązanie nie ma dla przedsiębiorców większego znaczenia. Kiedy zmienia się stan prawny, organ musi zmienić praktykę rozstrzygania spraw. A za zmiany stanu prawnego odpowiada ustawodawca. Co prawda problem nadprodukcji prawa istniał w Polsce jeszcze przed dojściem PiS do władzy, jednak obecny rząd nie zrobił nic, by temu zaradzić. Według Grant Thornton w 2017 roku wprowadzono w życie ponad 27,1 tys. stron ustaw i rozporządzeń. Choć jest to nieco mniej niż w rekordowym 2016 roku, kiedy w życie weszło 2306 ustaw i rozporządzeń o łącznej objętości prawie 32 tys. stron, to i tak jest to wielkość przytłaczająca.

„Konstytucja biznesu” sama w sobie nie wpłynie na problem niewłaściwego stosowania przepisów przez urzędników. Najwyraźniej zdaje sobie z tego sprawę samo Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii, które planuje dla urzędników szkolenia. Pomysł ten jest jak najbardziej godny pochwały, rzecz jednak w tym, że takie same działania można było podjąć, kiedy obowiązywała wcześniejsza ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Innymi słowy, ewentualna zmiana podejścia urzędników do przedsiębiorców będzie niezależna od obowiązywania „konstytucji biznesu”.

„Ograniczenia kontroli działalności gospodarczej”?

Głównym źródłem problemów w relacjach z administracją jest istnienie drobiazgowych regulacji (przepisów szczególnych), od których często przewiduje się liczne niejasno opisane wyjątki, dające dużą swobodę interpretacyjną. Znakomitym tego przykładem jest uchwalona w styczniu ustawa o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni, uznana przez FOR za „bubel roku”.

W tym kontekście znamienny jest rozdział 5 ustawy Prawo przedsiębiorców. Wbrew tytułowi rozdziału („Ograniczenia kontroli działalności gospodarczej”) przepisy w nim zawarte w żaden sposób nie ograniczają możliwości kontrolowania przedsiębiorców przez urzędników. W rzeczywistości rozdział ten powtarza rozwiązania z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w tym wprowadzone ustawą o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, obowiązującą od 1 stycznia 2017 roku (w ramach pakietu „100 zmian dla firm”).

W ustawie o swobodzie działalności gospodarczej tytuł rozdziału brzmiący „Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy” przynajmniej nie wprowadzał w błąd. Rzecz w tym, że niemal połowę (ok. 45%) tego najobszerniejszego rozdziału Prawa przedsiębiorców (ok. 45% całości aktu) stanowią wyjątki od ogólnych ograniczeń kontroli. Oznacza to, że ok. 20% ustawy mającej dawać przedsiębiorcom „realne gwarancje” zajmują wyjątki je modyfikujące.

Z jednej strony ustawa stanowi, że kontrola działalności gospodarczej podlega w pewnych aspektach ograniczeniom, jednak z drugiej strony przewiduje na tyle dużo, często absurdalnych, wyjątków, że w rzeczywistości mamy do czynienia z fasadową ochroną przedsiębiorców.

Przykładowo art. 47 ust. 1 Prawa przedsiębiorców przewiduje, że kontrole planuje się i przeprowadza po uprzednim dokonaniu analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa w ramach wykonywania działalności gospodarczej. Jednak urzędnik nie musi dokonać analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa, jeśli np. ma uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia (w tym skarbowego) albo innego naruszenia prawnego zakazu lub niedopełnienia prawnego obowiązku (art. 47 ust. 2 lit. b-d). Oznacza to, że urzędnik może nabrać uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa czy wykroczenia również bez uprzedniego dokonania analizy prawdopodobieństwa i podjąć zupełnie uznaniową decyzję o wszczęciu kontroli.

Ustawa przewiduje również szereg wyjątków od zakazu ponownej kontroli (art. 58 – 9 wyjątków) czy od ograniczenia łącznego czasu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku (art. 55 – 11 wyjątków). Tym samym na pozór korzystne dla przedsiębiorców przepisy ograniczające uciążliwość kontroli w rzeczywistości nie przyniosą żadnej zmiany na lepsze, gdyż organ kontroli będzie mógł zawsze znaleźć odpowiedni wyjątek od ogólnej zasady.

Ustawa „w duchu wolności gospodarczej”?

W broszurze informacyjnej o „konstytucji biznesu” możemy przeczytać, że „Prawo przedsiębiorców w sposób systemowy, jasno i zwięźle określa fundamenty ustroju gospodarczego Polski w duchu wolności gospodarczej”16.

Mamy tutaj do czynienia z pomieszaniem tylko na pozór synonimicznych pojęć. Pojęcie „wolności działalności gospodarczej” odnosi się do relacji między przedsiębiorcą i administracją publiczną. Chodzi tutaj o to, że organ, przed którym przedsiębiorca załatwia jakąś sprawę, nie może wymagać od niego podjęcia działań nieprzewidzianych przepisami prawa. Nie odnosi się natomiast do braku opresyjności ustawodawstwa gospodarczego i polityki ekonomicznej państwa (zakresu regulacji, wysokości podatków i rozległości upolitycznionego sektora państwowego w gospodarce) czy efektywności i niezależności władzy sądowniczej.

To właśnie te elementy definiują „wolność gospodarczą”, która jest od „wolności działalności gospodarczej” pojęciem szerszym. Oczywiście administracja publiczna też może być i często jest wobec przedsiębiorców opresyjna. Jednak nawet jeśli urzędnicy będą sumiennie stosowali się do zasad ogólnych, które zostały zapisane w „konstytucji biznesu”, to wciąż nie rozwiązuje to problemu antywolnościowego podejścia obecnej władzy: drobiazgowego i coraz szerszego ustawowego uregulowania różnych rodzajów działalności, wprowadzania nowych podatków, nacjonalizowania kolejnych podmiotów czy podporządkowywania wymiaru sprawiedliwości. Obecnie największym zaprzeczeniem zasady wolności gospodarczej jest polityka rządu PiS.

Poprzez wpisanie wprost do „konstytucji biznesu” zasady, że „co nie jest prawem zabronione, jest dozwolone”, wielu przedsiębiorców i dziennikarzy uznało, że mamy do czynienia z powrotem do ustawy Wilczka. Warto tutaj przypomnieć, że doniosłość tego aktu wynikała nie tyle z wpisania do niej rzeczonej zasady (oczywistej w każdym cywilizowanym porządku prawnym), co z radykalnej deregulacji PRL-owskiej gospodarki, w tym z uchylenia szeregu naruszających zasadę wolności gospodarczej przepisów, ustaw, dekretów i rozporządzeń (rozdziały 5 i 6). To dzięki temu stała się pierwszym etapem budowy w Polsce wolnorynkowego kapitalizmu.

W przeregulowanej gospodarce również obowiązuje zasada „co nie jest prawem zabronione, jest dozwolone”. Nie możemy jednak uznać, że w takim państwie politycy sprzyjają przedsiębiorczości i wolności gospodarczej. Mateusz Morawiecki, ogłaszając „konstytucję biznesu” podczas Kongresu 590, w kontekście omawianej zasady zagroził przedsiębiorcom: „Tylko nie posuwajcie się za daleko, żeby nie dać nam pretekstu do nowelizacji prawa karnego” 17. Taka deklaracja oznacza, że według rządu PiS przedsiębiorcy powinni w swoich działaniach uwzględniać nie tylko obowiązujące przepisy, lecz także preferencje tych, którzy są u władzy.

Nie był to bynajmniej nieśmieszny żart. Takie podejście jest w rządzie PiS powszechne. Kiedy okazało się, że z jednego z wyjątków od zakazu handlu w niedziele skorzysta sieć Żabka, wiceszef resortu pracy Stanisław Szwed powiedział jej przedstawicielowi: „Intencją ustawodawcy nie było, żeby dopuścić do działalności placówek pocztowych takich jak sklepy pańskiej firmy”. Szwed ogłosił też, że ustawa zostanie odpowiednio znowelizowana, a jeśli trzeba będzie nowelizację wprowadzić szybko, to PiS skorzysta ze ścieżki poselskiej. Przykład ten pokazuje też, że istotnym źródłem niepewności dla przedsiębiorców są nie tylko działania organów administracji, lecz także, a być może przede wszystkim, decyzje ustawodawcze będące skutkiem haniebnych słów przedstawicieli większości rządzącej.

„Projekt strategiczny Strategii na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju”?

„Konstytucja biznesu”, wraz ze stanowiącym jej trzon Prawem przedsiębiorców, jest przedstawiana jako projekt nowy, którego wprowadzenie w życie jest związane z realizacją Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju. W broszurze informacyjnej określa się ją nawet jako „projekt strategiczny Strategii na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju”.

W rzeczywistości Prawo przedsiębiorców powtarza w wielu miejscach rozwiązania przewidziane w zgłoszonym w poprzedniej kadencji (przez Ministerstwo Gospodarki z Januszem Piechocińskim na czele) projekcie Prawa działalności gospodarczej21, zwanym wówczas „konstytucją dla firm”. Oba projekty mają nawet bardzo podobną preambułę.
Trzeba zaznaczyć, że duży udział w zablokowaniu sejmowych prac nad poprzednim projektem mieli posłowie partii obecnie rządzącej. Najpierw 10 września 2015 roku Krystyna Pawłowicz w imieniu PiS zgłosiła wniosek o jego odrzucenie, za czym następnego dnia zagłosowali posłowie PiS. Mimo to projekt skierowano do Komisji Gospodarki, jednak jej przewodniczący – poseł PiS Wojciech Jasiński – skutecznie zablokował możliwość wprowadzenia „konstytucji dla firm” w życie przed upływem kadencji, nie wyznaczając terminu rozpoczęcia prac nad tą propozycją.

W części poświęconej przepisom ogólnym możemy dostrzec wiele podobieństw między obydwoma projektami. Poniższa tabela pokazuje, że najważniejsze zasady ogólne, mające na celu wzmocnienie pozycji przedsiębiorcy w relacjach z administracją publiczną, których wprowadzeniem chwali się teraz rząd, znajdowały się już we wcześniejszej „konstytucji dla firm”.

Drobne zmiany to nie rewolucja

„Konstytucja biznesu” wprowadza tylko kilka drobnych zmian korzystnych dla przedsiębiorców, w tym działalność nierejestrową, ulgę na start i możliwość ustanawiania prokurenta przez osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą. Trzeba jednak podkreślić, że można było to osiągnąć przez nowelizację obowiązującej wcześniej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto w tej chwili niejasna jest sytuacja zleceniodawców osób prowadzących działalność nierejestrową i korzystających z ulgi na start. Według interpretacji wydanej przez oddział ZUS w Gdańsku obowiązek opłacenia składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe zostaje przerzucony z przedsiębiorców korzystających z ulgi na start bądź prowadzących działalność nierejestrową na kontrahentów, którzy z takimi przedsiębiorcami podpisali umowę agencyjną, umowę zlecenia albo umowę o świadczenie usług, do której zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia. Co prawda na stronach internetowych dwóch resortów oraz centrali ZUS pojawiły się notki sugerujące, że inni przedsiębiorcy korzystający z ulgi na start nie muszą się treścią tej interpretacji przejmować, nie wiadomo jednak, w jaki sposób notki te miałyby przedsiębiorców chronić w razie postępowania przed organem administracji albo sądem.