Praworządność pod ostrzałem: jak broni się państwo prawa?

Przeczytaj także: Dlaczego praworządność jest ważna?

• Postępowania dotyczące naruszenia praworządności przez polski rząd toczą się obecnie na gruncie krajowym i w instytucjach unijnych
• Najważniejsze ze spraw, w których dojść może do weryfikacji przestrzegania przez Polskę zasad państwa prawa, to skarga Komisji skierowana do Trybunału Sprawiedliwości UE, pytania prejudycjalne kilku polskich sądów, w tym Sądu Najwyższego, i postępowanie z artykułu 7 Traktatu o UE
• W ostatnim czasie aktywnością wykazał się również Naczelny Sąd Administracyjny, blokując tymczasowo nabór do Sądu Najwyższego prowadzony przez upolitycznioną Krajową Radę Sądownictwa
• Kumulacja wszystkich tych środków, przy wstrzymaniu złych zmian w SN przez unijny Trybunał, oraz determinacja środowisk pozarządowych, mogą ograniczyć systematyczne naruszenia praworządności przez polski rząd

Postępowania dotyczące naruszenia zasad państwa prawa w Polsce można podzielić zasadniczo na trzy grupy. Do pierwszej z nich zaliczam sprawy krajowe, w których to sądy krajowe podejmą decyzję o zgodności z prawem niektórych zmian budzących wątpliwości z punktu widzenia praworządności. W tej kategorii mieszczą się ponadto inne sprawy, które tylko pośrednio przyczynić się mogą do ujawnienia skali naruszeń praworządności przez większość rządzącą.

Biorąc pod uwagę te kryteria, w pierwszej grupie spraw największe znaczenie mają:

1) postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (NSA) dotyczące odwołań kandydatów do Sądu Najwyższego (SN) od uchwał nowej Krajowej Rady Sądownictwa (KRS);

2) wniosek Prokuratora Generalnego (Ministra Sprawiedliwości) do Trybunału Konstytucyjnego (TK) dotyczący przepisów, na podstawie których SN zwrócił się z pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) i zawiesił część przepisów ustawy o SN.

Druga grupa obejmuje sprawy prowadzone przez TSUE, czyli będące na pograniczu prawa krajowego i unijnego – które, co warto przypominać, obowiązują we wszystkich krajach członkowskich. Niezależnie od tego, jaki organ (sąd krajowy czy instytucja UE) zainicjował te sprawy, w tej grupie mieszczą się:

3) postępowanie ze skargi Komisji Europejskiej (KE) na Polskę dotyczące ustawy o SN wraz z wnioskiem o zastosowanie środka tymczasowego – sprawa ta nie została jeszcze formalnie wniesiona do TSUE;

4) sprawę 5 pytań prejudycjalnych złożonych do TSUE przez SN, który jednocześnie zawiesił część przepisów ustawy o SN;

5) pozostałe postępowania ws. pytań prejudycjalnych wniesionych przez SN lub sądy powszechne.

Oddzielnym postępowaniem, które nie mieści się w powyższych kategoriach prawnych – mimo że oparto je o przepisy Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) – jest:

6) procedura z art. 7 ust. 1 TUE przeciwko Polsce, którą wszczęto na wniosek KE w grudniu 2017 r.

Z pewnością mógłbym wyróżnić także inne sprawy, które dotyczą obecnej sytuacji w Polsce, jednak nie niosą one ze sobą tak poważnych skutków lub jedynie potwierdzają wątpliwości, które wiążąco rozstrzygane będą w ramach powyższych procedur. Można wśród nich wymienić chociażby zawieszenie nowej KRS w prawach członka Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa czy dalsze losy tzw. sprawy irlandzkiej dotyczącej przekazania obywatela polskiego na podstawie Europejskiego Nakazu Aresztowania i skutków niedawnego orzeczenia TSUE podobne wątpliwości odnośnie niezależności polskiego sądownictwa wyraził sąd w Madrycie, pytając m.in. o system środków dyscyplinarnych i zasady odwoływania sędziów w Polsce. 1. W ostatnich dniach – posiłkując się wyrokiem w sprawie LM

Nadal trwa też na poziomie UE dyskusja dotyczące ewentualnego powiązania przekazywania środków z budżetu unijnego z praworządnością, a także negocjacje dotyczące przyszłego budżetu i środków, które mogą trafić do Polski.

Ponadto, zwracam uwagę, że każde z tych postępowań jest mniej lub bardziej wyraźnie powiązane z innymi sprawami i zmiana stanu faktycznego bądź nowelizacje kwestionowanych ustaw przez większość rządzącą będą miały wpływ na większość z tych procedur. Co podkreślam w dalszej części tekstu, przez rażąco instrumentalne stosowanie prawa przez obecny rząd, zagrożonych jest (lub będzie) kilka spraw mających na celu wstrzymanie naruszania zasad praworządności.

5 pytań prejudycjalnych Sądu Najwyższego

Najbardziej zaskakujący charakter ma postępowanie, które toczy się obecnie przed TSUE, a dotyczy 5 pytań prejudycjalnych skierowanych na początku sierpnia przez SN. Wątpliwości sądu dotyczą przedwczesnego przejścia w stan spoczynku sędziów SN, co w jego ocenie może naruszać unijny zakaz dyskryminacji i prawo do skutecznej ochrony sądowej (art. 19 ust. 1 zdanie drugie TUE).

Przedstawiając pytania, sąd krajowy zawiesił również stosowanie kilku wybranych przepisów ustawy o SN, które przymusowo skracały okres orzekania sędziów SN. Niektórzy politycy kwestionowali tę decyzję SN, jednak – jak pisałem kilka dni po jej podjęciu – z punktu widzenia prawa unijnego była ona dopuszczalna i zgodna z prawem.

W środę, 26 września, Prezes TSUE przychylił się do wniosku SN o rozpoznanie sprawy w trybie przyspieszonym. Jak wskazał w uzasadnieniu postanowienia: „[...] niezwłoczne udzielenie przez [TSUE] odpowiedzi może rozwiać poważne wątpliwości, jakie żywi [SN] w odniesieniu do istotnych kwestii z zakresu prawa Unii związanych w szczególności z niezawisłością sędziowską, którą prawo to gwarantuje, a także w odniesieniu do konsekwencji, jakie mogłaby mieć wykładnia tego prawa dla samego funkcjonowania tego sądu jako najwyższej krajowej instancji sądowniczej”. Co więcej, zdaniem Prezesa TSUE: „Wątpliwości te mogą mieć ponadto wpływ na funkcjonowanie systemu współpracy sądowej, którego wyraz stanowi mechanizm [pytań prejudycjalnych], będący filarem systemu sądowniczego [UE], dla którego niezależność sądów krajowych, a w szczególności sądów orzekających, tak jak [SN], w ostatniej instancji, ma zasadnicze znaczenie”.

Kilka dni później TSUE wyznaczył termin rozprawy na 12 lutego 2019 r. Do 20 listopada br. uczestnicy postępowania, w tym polski rząd i Prokuratura Krajowa, która przystąpiła do sprawy przed SN, jak również KE i inne zainteresowane państwa członkowskie UE, mają czas na przesłanie pisemnych stanowisk.

Może się jednak okazać, że sprawa 5 pytań prejudycjalnych skierowanych przez SN zakończy się szybciej niż przewidywano. W ubiegłym tygodniu, zapewne w reakcji na decyzję TSUE o zastosowaniu trybu przyspieszonego i wyznaczeniu rozprawy, oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Jaśle – który zainicjował sprawę przed SN – wycofał swoje zażalenie.

Zwracam uwagę, że ZUS (a więc instytucja zależna od większości rządzącej) ma pełną swobodę dysponowania swoim prawem do cofnięcia zażalenia przed SN, co – przynajmniej na pierwszy rzut oka – oznacza, że bezprzedmiotowe stanie się postępowanie prowadzone przed TSUE. Ma to swój bezpośredni wyraz w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), który w art. 267 przewiduje, że sąd krajowy może (lub musi) zwrócić się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, „jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku”.

Podobnie, pośrednie prawo strony do zakończenia postępowania prejudycjalnego akcentuje orzecznictwo TSUE: „zarówno z brzmienia, jak i systematyki art. 267 TFUE wynika, że warunkiem zastosowania procedury prejudycjalnej jest rzeczywista zawisłość przed sądami krajowymi sporu, w ramach którego sądy te będą musiały wydać orzeczenie, w którym można uwzględnić wyrok Trybunału wydany w trybie prejudycjalnym”3. Co więcej, „powód w postępowaniu krajowym może również doprowadzić do wycofania wniosku [o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym] poprzez wycofanie swojego powództwa”4.

Dlatego też, mimo że 5 pytań prejudycjalnych skierowanych przez SN ma fundamentalne znaczenie dla praworządności, moim zdaniem sąd ten będzie zmuszony do wycofania sprawy z TSUE i umorzenia postępowania. Podkreśla to wyraźnie w swoim orzecznictwie TSUE, stwierdzając, że „uzasadnieniem zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym nie jest bowiem zamiar uzyskania doradczych opinii w odniesieniu do pytań o charakterze ogólnym czy hipotetycznym, lecz potrzeba związana nierozerwalnie z rzeczywistym rozstrzygnięciem sporu”5.

Trudno nie odnieść wrażenia, że oddział ZUS-u postąpił instrumentalnie i być może podjął decyzję pod naciskiem polityków. Organ ten jest bezpośrednio nadzorowany przez ministra pracy, a fakt dołączenia do sprawy Prokuratury Krajowej (wyraźnie powiązanej z ministrem sprawiedliwości) tym bardziej mógł skłonić ZUS do cofnięcia zażalenia. Nie bez znaczenia jest też moment podjęcia tej decyzji – chwilę po zgodzie TSUE na tryb przyspieszony i wyznaczeniu terminu rozprawy. Znamienne jest również to, że o cofnięciu zażalenia pierwsza dowiedziała się właśnie prokuratura, a nie SN. Można zadać pytanie, czy tego typu instrumentalne decyzje ZUS są zgodne z interesem systemu ubezpieczeń społecznych.

Sąd Najwyższy może jeszcze próbować ustalić, czy ZUS nie podjął swojej decyzji z naruszeniem prawa lub zwlekać z umorzeniem postępowania do czasu wydania wyroku przez TSUE (co powinno mieć miejsce mniej więcej w marcu 2019 r.). O wiele lepszym rozwiązaniem będzie ponowne zadanie części lub wszystkich pięciu pytań w innych postępowaniach prowadzonych przez SN.

Skarga Komisji przeciwko Polsce

Paradoksalnie, wycofanie pytań prejudycjalnych przez SN sprzyjać może wzmocnieniu skargi KE, która zarzuca Polsce naruszenie prawa do skutecznej ochrony sądowej (art. 19 ust. 1 zdanie drugie TUE) za sprawą skrócenia wieku przejścia w stan spoczynku sędziów SN i uznaniowej procedury wyrażania przez Prezydenta RP zgody na dalsze orzekanie.

W przeciwieństwie do pytań prejudycjalnych, dokumenty w sprawach prowadzonych przez KE (a następnie wniesionych do TSUE) są niejawne – tylko zainteresowane państwo członkowskie i inne instytucje, które chcą przystąpić do postępowań mogą zapoznać się ich treścią. Dlatego też w sprawie przeciwko Polsce, którą od prowadzi lipca KE, jedynymi informacjami, którymi dysponujemy są zawarte w komunikatach prasowych. W dniu 24 września br. KE ogłosiła złożenie skargi do TSUE, wskazując, że od momentu wszczęcia postępowania sytuacja wokół SN znacznie się pogorszyła i realne jest wystąpienie nieodwracalnego uszczerbku dla niezależności sądownictwa w Polsce.
Jednocześnie, KE postanowiła zwrócić się do TSUE z wnioskiem o zarządzenie środków tymczasowych – do czasu wydania wyroku – „celem przywrócenia w [SN] stanu sprzed dnia 3 kwietnia br., kiedy to przyjęto będącą przedmiotem sporu ustawę”. Oprócz tego, KE poprosiła Trybunał o zastosowanie trybu przyspieszonego.

Trudno na podstawie samego komunikatu prasowego ocenić treść i słuszność konkretnych zarzutów przeciwko Polsce, podobnie jak zasięg środka tymczasowego, którego zarządzenia domaga się KE. Nie wiemy, czy dotyczyć on ma wszystkich zmian w ustawie o SN, czy tylko tych kwestionowanych przez KE. Podobnie, nie jest jasne, czy takie zabezpieczenie oddziaływać będzie na sytuację w Naczelnym Sądzie Administracyjnym (NSA) – sędziowie tego sądu, na podstawie ustawy o SN, również przeszli w stan spoczynku lub musieli zwracać się do Prezydenta RP z wnioskiem o przedłużenie okresu orzekania. Warto dodać, że TSUE nie jest związany wnioskiem o udzielenie ochrony tymczasowej i może z własnej inicjatywy ustanowić inny sposób zabezpieczenia.

W chwili publikacji niniejszego tekstu skarga KE nie trafiła jeszcze do TSUE. Być może, z uwagi na cofnięcie zażalenia przez ZUS, uzasadnienie zarzutów stawianych Polsce lub konieczności zastosowania środka tymczasowego zostaną wzmocnione. Mimo tego jest to w tej chwili najważniejszy instrument, który może przyczynić się do zatrzymania erozji zasad państwa prawa w Polsce.