Prezydent czy Kongres? Podzielona władza supermocarstwa

Przeczytaj także: 10 priorytetów politycznych prezydentury Joe Bidena

Zarówno w przypadku zwycięstwa Partii Republikańskiej, jak Partii Demokratycznej, amerykańskie wybory prezydenckie i parlamentarne będą mieć skutki gospodarcze i związane z nimi skutki polityczne dla świata, w tym Europy z Polską włącznie. Republikanin Donald Trump ma w końcówce kampanii wyborczej – według średniej wyników sondaży i algorytmów prognostycznych – tak wysoką stratę poparcia, jakiej na tak krótko przed dniem głosowania nie odrobił nigdy żaden kandydat na prezydenta, odkąd istnieją badania opinii publicznej. Przy tym masowe wczesne głosowanie już trwa. Lecz kampania 2016 r. jest niezwykła – pierwsza o charakterze głównie selekcji negatywnej. Bardziej niż w całej historii amerykańskich wyborów na układ sił wpływają wydarzenia i informacje obciążające kandydatów. Kolejny skandal obyczajowy lub rewelacje finansowe związane z Trumpem mogą pozbawić jego zwolenników nawet złudzenia szansy sukcesu. Z drugiej strony, na przykład odnowienie się problemu stanu zdrowia demokratki Hillary Clinton lub nowe dowody lekceważenia przez nią tajemnicy państwowej mogą wynieść Trumpa na prezydenta. Prawdopodobieństwo wygranej Trumpa jest obliczane na 10-15 proc., lecz nawet scenariusze o prawdopodobieństwie bliskim zera nie są niemożliwe.

Donald Trump zapowiada – często niespójnie – wielką zmianę, a nawet rewolucję. Hillary Clinton – kontynuację, tylko częściowo poprawioną i zmienioną, bez wielkich niespodzianek. Ale w głosowaniu powszechnym 8 listopada 2016 r. będzie wybierana – obok prezydenta USA – cała Izba Reprezentantów wraz z jedną trzecią Senatu. Na politykę ekonomiczną USA dużo bardziej wpływa Kongres, niż prezydent. Wysoce prawdopodobne jest odwrócenie obecnej republikańskiej większości w Senacie, a mało prawdopodobne – ale możliwe – także w Izbie Reprezentantów. Paraliż decyzyjny między republikanami a demokratami wewnątrz Kongresu, albo między całym Kongresem a prezydentem, może mieć praktyczne skutki większe od programów gospodarczych i politycznych obu partii. Konsensus i kompromis stały się niepopularne w Stanach Zjednoczonych, podobnie jak w wielu innych krajach świata.

Wciąż niezastąpiona globalna rola Ameryki

Gospodarka amerykańska przestała już być największą gospodarką narodową na świecie, jeśli porównywać realną – nie nominalną – wielkość produktu krajowego brutto państw. Od 2014 r. pierwszeństwo mają Chiny, które jeszcze wcześniej stały się największym eksporterem świata. Już nie od Stanów Zjednoczonych – ani nie Unii Europejskiej, Japonii i ogólnie Północy – oczekuje świat ratunku w czasach kryzysów, recesji lub stagnacji ekonomicznej. Tę rolę przejęły wschodzące gospodarki Południa, przede wszystkim największe: chińska i indyjska.

Ale w szerszym obrazie – patrząc ilościowo i jakościowo – gospodarka Stanów Zjednoczonych pozostaje najważniejsza. Wnosi najbardziej wszechstronny wkład do gospodarki światowej, między innymi poprzez innowacyjność, udział w inwestycjach międzynarodowych oraz przez moc tworzenia wzorów kulturowych i standardów prawnych. Finansowa rola USA w świecie pozostaje naczelna i unikatowa, podobnie jak rola wojskowa – nikt nawet nie zbliża się do poziomu amerykańskiego potencjału militarnego. Dziś i w perspektywie wielu lat nic nie mogłoby zastąpić amerykańskiego dolara w globalnym systemie finansowym: ani euro, ani waluta chińska, ani złoto.

Amerykański wpływ na gospodarkę i politykę świata może być pozytywny lub negatywny. Globalna Wielka Depresja – nazywana również Wielkim Kryzysem – zaczęła się w Nowym Jorku w 1929 r., a globalna Wielka Recesja w tym samym Nowym Jorku w 2008 r. Kryzys rozpoczęty na Wall Street w 1929 r. zniszczył nie tylko finanse, a potem realną gospodarkę świata – także system społeczny i polityczny wielu krajów i międzynarodowy system bezpieczeństwa, na końcu przyczyniając się do wybuchu drugiej wojny światowej. Również teraz i w przyszłości Ameryka źle rządzona mogłaby wywołać światową katastrofę.

Podzielona władza supermocarstwa

Tylko jedna instytucja polityczna jest potężniejsza od amerykańskiego prezydenta: amerykański parlament, mimo że prezydent pochodzi z wyborów powszechnych i sprawuje całą władzę wykonawczą – cywilną i wojskową. Reszta świata włącznie z Polską widzi przede wszystkim działania gospodarza Białego Domu i łatwo ulega złudzeniu jego wszechmocy.

W rzeczywistości Kongres na waszyngtońskim Kapitolu najbardziej kształtuje politykę wewnętrzną i politykę gospodarczą – w tym zagraniczną politykę gospodarczą – Stanów Zjednoczonych. Prezydent zachowuje przewagę w pozostałych dziedzinach polityki zewnętrznej – jako „pierwszy dyplomata” ponad sekretarzem stanu oraz naczelny dowódca amerykańskich sił zbrojnych podczas pokoju i wojny. Ale Kongres może ograniczać lub blokować działania zagraniczne prezydenta między innymi budżetem i ustawami. Również – odmową zgody na ratyfikację traktatów międzynarodowych. Traktaty gospodarcze, jak TTIP czyli Transatlantyckie Partnerstwo Handlowe i Inwestycyjne, negocjowane z Unią Europejską, wymagają zgody obu izb Kongresu. Pozostałe traktaty dużej wagi – w tym sojusznicze, jak Traktat Północnoatlantycki – zgody Senatu. Także Senat zgadza się lub nie na mianowanie dyplomatów, urzędników federalnych i dowódców wojskowych. Tylko członkowie Izby Reprezentantów – nie prezydent – mają prawo inicjatywy ustawodawczej w sprawach finansów publicznych, a Senat równorzędnie uczestniczy w dalszych pracach nad inicjatywami izby niższej.

Od poprzednich wyborów parlamentarnych 2014 r. Partia Republikańska ma większość w obu izbach Kongresu. Liczyła na pełnię władzy – zdobycie Białego Domu przy utrzymaniu zdobytego wcześniej Kapitolu. Lecz wstrząsy wywołane przez kandydaturę i kampanię Donalda Trumpa nagle zmieniły układ sił. Z prawdopodobieństwem od 60 do 70 proc. republikanie utracą większość senacką. Tak wynika z zestawienia ostatnich przewidywań ośrodków badawczych o wypróbowanej mocy prognostycznej. Prognozy dotyczące Senatu opierają się na szczegółowej analizie sytuacji w poszczególnych okręgach wyborczych, którymi są stany. Większość republikańska w Izbie Reprezentantów jest bardziej stabilna wskutek jednomandatowych okręgów wyborczych. Podobnie jak między innymi we Francji i Wielkiej Brytanii – a inaczej, niż na przykład w Niemczech – w Stanach Zjednoczonych nie ma mieszanej ordynacji wyborczej zapewniającej proporcjonalność. Wyborcy Partii Demokratycznej skupiają się w stosunkowo małej liczbie okręgów wielkomiejskich. W wyborach 2012 r. demokraci otrzymali większość głosów, ale mniejszość miejsc z izbie niższej Kongresu. Lecz w 2016 r. republikanie nie mogą być pewni niczego.

Obecnie programy ekonomiczne republikanów i demokratów – całych partii, nie kandydatów na prezydenta – są na tyle podobne, a nacisk okoliczności finansowych i gospodarczych na obie partie polityczne jest tak mocny, że największe znaczenie dla jakości i skuteczności polityki ma spójność władz. Najlepsze skutki ekonomiczne dla samych Stanów Zjednoczonych i zarazem dla gospodarki światowej miałoby wygranie wyborów na prezydenta i do Kongresu przez tę samą partię – mniej ważne byłoby, czy Partię Republikańską, czy Demokratyczną. Trump bywa wyrazisty i skrajny, ale republikanie kandydujący do Kongresu – mniej lub wcale nie. Clinton nie próbuje wyrazistości, stawiając na „środek drogi” wraz z prawie wszystkimi demokratami.

Prognozy podziału władzy jednak przeważają: demokratyczny prezydent – zatem cała administracja – a jednocześnie demokratyczny Senat i republikańska Izba Reprezentantów. Uchwalanie budżetu Stanów Zjednoczonych, podnoszenie limitu federalnego długu publicznego, wyrażanie zgody na międzynarodowe umowy gospodarcze, obsadzanie kluczowych stanowisk w administracji i sądach byłoby burzliwe, a czasami niemożliwe, powodując negatywne szoki również daleko poza granicami USA.

Budzenie śpiącej gospodarki

Ogólna diagnoza republikanów i demokratów ma mocne punkty zbieżne: Stany Zjednoczone cierpią na zbyt powolny i nierówny wzrost gospodarczy, poniżej oczekiwań i możliwości. Stosunkowo wysokie – jak na Amerykę, nie na przykład Europę – jest bezrobocie. Amerykanie za często przegrywają w konkurencji z resztą świata. Zanika historyczny dynamizm i optymizm.

Największa różnica między obiema partiami dotyczy klasycznego problemu, jak dla rozbudzenia gospodarki użyć narzędzi fiskalnych, a zwłaszcza polityki podatkowej. W programie wyborczym Partii Republikańskiej i jej kandydatów na prezydenta i do Kongresu zawsze musi być obniżanie podatków, głównie podatków od przedsiębiorstw i podatków od indywidualnych dochodów ludzi zamożnych – przy założeniu, że zwiększy to inwestycje prywatne. Program wyborczy demokratów zawsze musi – odwrotnie – obejmować podnoszenie podatków od wielkich korporacji i ludzi bogatych oraz redystrybucję środków dla reszty społeczeństwa i wzrost zamówień publicznych – wszystko w celu zwiększenia popytu. Te elementy programu obu wielkich partii wynikają z konstrukcji amerykańskiej sceny politycznej: wielkie korporacje i indywidualni multimilionerzy i miliarderzy wspierają obie partie, ale bardziej republikanów, podczas gdy związki zawodowe są głównym źródłem środków na działalność i kampanie wyborcze demokratów – i tylko demokratów.

Zgodnie z tym mechanizmem Donald Trump zapowiada, że republikanie bardzo obniżą podatki, głównie dla korporacji i ludzi zamożnych – a Hillary Clinton, że demokraci podniosą podatki dla „górnego jednego procenta” społeczeństwa i uszczelnią system podatkowy dla korporacji międzynarodowych, a zarazem mocno zmniejszą obciążenia małych przedsiębiorstw oraz ludzi ubogich i średnio zamożnych. Oboje kandydaci zapewniają, że wzrost gospodarczy zwiększy wpływy podatkowe – wyrównując, a potem przewyższając skutki obniżki stawek dla budżetu federalnego. Plan podatkowy Trumpa jest dużo bardziej radykalny, a w opinii większości ekonomistów – dużo bardziej ryzykowny z punktu widzenia deficytu i długu publicznego.
Zapowiedzi zmian podatkowych mogą zostać spełnione tylko przez partię, która wygra wybory parlamentarne, nie wybory prezydenckie. Prognozowany podział władzy grozi paraliżem decyzyjnym również w sprawach fiskalnych. Istotne zmiany w stawkach i zasadach amerykańskich podatków federalnych są mało prawdopodobne. Jeszcze mniejsze jest prawdopodobieństwo, ze zwrot polityki podatkowej w jedną lub drugą stronę stanie się istotnym impulsem dla wzrostu i rozwoju gospodarki USA i świata. Dużo ważniejsze są pozostałe czynniki, w tym innowacyjność i międzynarodowa otwartość i współpraca ekonomiczna, oraz demografia i inne zjawiska, nie tylko gospodarcze.

Stopy procentowe amerykańskiego banku centralnego – Systemu Rezerwy Federalnej – to drugi klasyczny, mimo że w dzisiejszej Ameryce zużyty, instrument napędzania gospodarki. Amerykańskie stopy procentowe mogą bardziej od europejskich i wszystkich innych wpływać na świat: bezpośrednio przez przepływy finansowe i kursy walutowe oraz pośrednio przez stan i dynamikę realnej gospodarki USA – jeśli są skuteczne. Administracja i Kongres mają ograniczony wpływ na politykę zarządu Rezerwy Federalnej. Donald Trump bywa czasem ostro krytyczny – a czasem nie – w sprawie stóp i niezależności banku centralnego. Hillary Clinton chwali bank centralny. Nawet w przypadku wygranej Trumpa rzeczywiste zmiany są nieprawdopodobne.

Zrywanie sieci porozumień międzynarodowych

Dramatyczne wydarzenia są prawdopodobne w dziedzinie międzynarodowej współpracy ekonomicznej. Donald Trump stał się największym w Ameryce i świecie prorokiem protekcjonizmu handlowego i szerzej – gospodarczego. Zapowiada wojny handlowe, walutowe i inwestycyjne – twierdzi, że wojny obronne – z Chinami i innymi krajami i blokami ekonomicznymi świata, zatem także z Unią Europejską. Odrzuca dotychczasowy ponadpartyjny konsensus Amerykanów, w którym sieć bliskich porozumień gospodarczych między USA a innymi państwami i regionami – na przykład Północnoamerykańskie Porozumienie o Wolnym Handlu, czyli NAFTA – uzupełnia i wzmacnia globalny system sojuszy politycznych i militarnych Ameryki, od Europy po Japonię i Australię. Systemu sojuszy Trump również nie uważa za trwałą wartość. Wyraził poparcie dla Brexitu osłabiającego Unię Europejską – widzianą jako konkurent, nie partner – i zapowiedział tajemniczy i nieobliczalny „Brexit Ameryki”. Najbardziej radykalne wśród konkretnych zapowiedzi Trumpa jest jednostronne wprowadzanie ceł i innych barier handlowych, więc rozbijanie systemu Światowej Organizacji Handlu.

Również Hillary Clinton zaczęła krytykować porozumienia handlowe. Podkreśla, że uznaje ogólny ideał wolnego handlu, ale ma coraz mocniejsze zastrzeżenia do konkretnych realizacji. Razem z Trumpem chce renegocjować porozumienie NAFTA. Odwróciła stanowisko wobec Partnerstwa Transpacyficznego – czyli TPP – które demokratyczna administracja Baracka Obamy wynegocjowała i podpisała z Kanadą, Australią, Japonią i wybranymi innymi państwami regionu Pacyfiku, ale bez Chin, Indonezji i Rosji. Ratyfikacja TPP pozostaje sprawą otwartą, a wobec negatywnego stanowiska zarówno Trumpa, jak Clinton są na to nikłe szanse. Prezydent USA może nie ratyfikować umowy międzynarodowej nawet po zgodzie Kongresu na ratyfikację. Z programu obojga kandydatów wynika nikła szansa także dla Transatlantyckiego Partnerstwa Handlowego i Inwestycyjnego – czyli TTIP – między Stanami Zjednoczonymi a Unią Europejską. Gdy Hillary Clinton była sekretarzem stanu w administracji Obamy, nazywała TTIP „ekonomicznym NATO”. To przeszłość. Teraźniejszość grozi ekonomiczną wojną światową.

Światowy system finansowy przetrwa

Najbardziej wstrząsający ze wszystkich elementów programu ekonomicznego Donalda Trumpa brzmi: zmniejszyć amerykański dług publiczny poprzez niespłacanie pełnej wartości obligacji skarbowych. Bankructwo zniszczyłoby wiarygodność finansową Stanów Zjednoczonych i rezerwy walutowe – publiczne i prywatne – świata, w tym Polski. Bankructwa USA nie zapowiadał nigdy żaden prezydent ani kandydat wielkiej partii politycznej na prezydenta.
Ameryka dotąd spłacała długi w pełni, a zaczęła od całkowitej spłaty długów zaciągniętych na wojnę o niepodległość. Główny autor ówczesnej strategii Alexander Hamilton – sekretarz skarbu w administracji Jerzego Waszyngtona i twórca amerykańskiego systemu gospodarczego – przekonał Amerykanów, że spłacając wszystko, nowe państwo osiągnie nieograniczoną wiarygodność finansową i będzie mogło zawsze najtaniej pożyczać środki na rozwój i nagłe potrzeby, jak wygranie wojny. Z tej wiarygodności USA korzysta cały świat. Hillary Clinton opowiada się za strategią Alexandra Hamiltona, podobnie jak zdecydowana większość Amerykanów – Hamilton to bohater narodowy wpisany w kulturowy kod genetyczny supermocarstwa. Tego kodu Trump nie da rady zmienić – prawdopodobnie.