RPP od 20 lat skutecznie wspiera gospodarkę

Przeczytaj także: Polityka pieniężna: "Gołębie” rządzą, ale jak długo?

Mija właśnie 20 lat budowy nowoczesnej polityki pieniężnej w Polsce. Jej instytucjonalny kształt zapewniło powołanie w lutym 1998 r. Rady Polityki Pieniężnej, niezależnego kolegialnego organu Narodowego Banku Polskiego. Najważniejszą kompetencją Rady jest decydowanie o kierunku prowadzonej polityki pieniężnej w taki sposób, aby realizować podstawowy cel działalności NBP, tj. utrzymanie stabilnego poziomu cen.

Ustanowienie Rady Polityki Pieniężnej I kadencji nastąpiło w lutym 1998 r. W skład Rady – będącej organem NBP – wchodzą Prezes Narodowego Banku Polskiego jako przewodniczący oraz osoby wyróżniające się wiedzą z zakresu finansów powoływane na sześć lat, w równej liczbie przez Prezydenta Rzeczypospolitej, Sejm i Senat. Minęły więc już trzy pełne kadencje Rady, a od dwóch lat politykę pieniężną prowadzi Rada IV kadencji. W tym okresie 37 wysokiej klasy ekspertów – głównie z dziedziny ekonomii, ale także prawa – pełniło funkcję członków Rady, a pięciu prezesów NBP przewodniczyło jej obradom.

Główną kompetencją Rady jest decydowanie o kierunku prowadzonej polityki pieniężnej, tzn. kształtowanie założeń tej polityki oraz ustalanie na tej podstawie poziomu stóp procentowych NBP. Mandat NBP, a przez to Rady, został określony jako utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej rządu, o ile nie ogranicza to podstawowego celu NBP. Ustalając poziom stóp procentowych NBP, Rada wpływa pośrednio na wyceny instrumentów finansowych w całej gospodarce, w tym oprocentowanie depozytów i kredytów. Rada określa także ramy swojej polityki w przygotowywanych co roku „Założeniach polityki pieniężnej”. W praktyce oznacza to, że Rada decyduje zarówno o strategii polityki pieniężnej, jak i o jej bieżącej realizacji. To bardzo ważne kompetencje, o czym świadczą dokonania Rady wszystkich kadencji ostatnich 20 lat.

Warto przypomnieć, że bezpośrednio przed ukonstytuowaniem się Rady I kadencji inflacja – mimo stopniowego obniżania w latach 90. – wciąż była dwucyfrowa. Polityka pieniężna była wówczas prowadzona w reżimie, który można określić mianem strategii eklektycznej. Strategia ta uwzględniała kontrolę podaży pieniądza – co było celem pośrednim mającym pomóc w realizacji celu inflacyjnego – i była realizowana w warunkach systemu kroczącej dewaluacji kursu walutowego. Jednak rozwój rynków finansowych w Polsce powodował, że związek między agregatami pieniężnymi a inflacją był coraz mniej przewidywalny. Z kolei wzrost stopnia otwarcia polskiej gospodarki i postępująca stabilizacja makroekonomiczna przemawiały za uelastycznieniem reżimu kursowego.

Rada I kadencji (1998–2004)

Rada I kadencji prowadziła politykę pieniężną na podstawie przyjętej we wrześniu 1998 r. „Średniookresowej strategii polityki pieniężnej na lata 1999–2003”. Opracowując tę „Strategię”, Rada kierowała się potrzebą uwzględnienia zmian zachodzących w gospodarce oraz dążeniem do przełamania wysokich oczekiwań inflacyjnych, stanowiących jedną z głównych barier dalszego obniżania się inflacji. Rada zdecydowała, że od 1999 r. polityka pieniężna w Polsce będzie prowadzona w ramach strategii bezpośredniego celu inflacyjnego. Średniookresowym celem Rady stało się obniżenie inflacji do 2003 r. poniżej 4 proc. W ten sposób zrezygnowano z kontroli podaży pieniądza. Jednocześnie od 1998 r. następował proces stopniowego upłynniania kursu złotego. Najpierw kilkukrotnie rozszerzano akceptowany przedział wahań kursu wokół parytetu, zmniejszając tempo jego miesięcznej dewaluacji, a następnie od lipca 1998 r. zaprzestano interwencji walutowych nakierowanych na kształtowanie kursu złotego na poziomie zgodnym z parytetem. Oficjalnie kurs został całkowicie upłynniony w kwietniu 2000 r., kiedy Rada Ministrów w porozumieniu z Radą Polityki Pieniężnej podjęła decyzję o wprowadzeniu płynnego kursu złotego.

Średniookresowy cel inflacyjny udało się z sukcesem zrealizować – inflacja spadła poniżej 2 proc. na koniec kadencji Rady. Zakończenie dezinflacji miało jednak swój koszt, albowiem towarzyszyło mu osłabienie dynamiki wzrostu gospodarczego oraz wzrost stopy bezrobocia. Oceniając ten okres, nie można zapomnieć, że konsekwentnie wdrażana polityka dezinflacyjna zbiegła się w czasie z wystąpieniem negatywnych skutków kryzysu rosyjskiego oraz recesją w krajach UE. Z perspektywy czasu najważniejsze są jednak przede wszystkim długofalowe korzyści z ustabilizowania pieniądza i zakotwiczenia oczekiwań inflacyjnych na niskim poziomie. Nie można też pomijać tego, że ówczesne decyzje podejmowane były w czasach głębokich reform ustrojowych i gospodarczych, a wiarygodność banku centralnego i jego polityki pieniężnej była dopiero stopniowo budowana i wzmacniana.

Ta sama Rada w 2003 r. przyjęła także „Strategię polityki pieniężnej po 2003 r.”, w której utrzymała zasadnicze elementy dotychczasowej polityki pieniężnej, tj. strategię celu inflacyjnego i reżim płynnego kursu walutowego. Okres obniżania inflacji w Polsce dobiegł już jednak wówczas końca. Dlatego nowym celem polityki pieniężnej, który – co ważne – obowiązuje po dzień dzisiejszy, stało się stabilizowanie inflacji w średnim okresie na poziomie 2,5 proc. z symetrycznym przedziałem odchyleń o szerokości +/- 1 pkt. proc.

Rada II kadencji (2004–2010)

Kadencja kolejnej Rady (przypadająca na lata 2004–2010) zbiegła się w czasie z początkowym okresem członkostwa Polski w Unii Europejskiej, w tym z przejściowym szokiem cenowym związanym z akcesją do UE. Były to też czasy wzmożonej globalizacji, silnych przepływów kapitałowych i związanych z nimi zmian kursu walutowego. Rada musiała się również zmagać z wahaniami inflacji na skutek szoków surowcowych oraz znaczącą ekspansją kredytów, w tym kredytów walutowych, stanowiących dodatkowe wyzwanie dla krajowej polityki stóp procentowych. Wreszcie w 2007 r. rozpoczął się okres zaburzeń na rynkach finansowych, który ostatecznie przekształcił się w największy od czasów II wojny światowej globalny kryzys finansowo-gospodarczy.

Pomimo tak zmiennych i trudnych warunków Rada II kadencji zdołała utrzymać niską inflację, a prowadzona przez nią polityka pieniężna umożliwiła utrzymanie zrównoważonego wzrostu gospodarczego. W tym kontekście korzystny okazał się też płynny kurs walutowy. Najpierw, w czasie dobrej koniunktury na świecie, aprecjacja złotego ograniczała ryzyko niestabilnego boomu w Polsce. Potem deprecjacja krajowej waluty łagodziła skutki globalnego kryzysu dla polskiej gospodarki. W efekcie inflacja oraz dynamika PKB w Polsce były bardziej stabilne niż w wielu innych krajach, w tym Europy Środkowo-Wschodniej. Dzięki polityce prowadzonej przez Radę II kadencji wzrastała wiarygodność banku centralnego, co znalazło swój wyraz w utrwaleniu niskich oczekiwań inflacyjnych.

Rada II kadencji doprecyzowała także i rozszerzyła główne założenia „Strategii”. W szczególności znacząco zwiększono zakres publikowanych materiałów dotyczących polityki pieniężnej. Wcześniej podstawowymi narzędziami komunikacji Rady były „Informacja po posiedzeniu” oraz „Założenia polityki pieniężnej” i „Sprawozdanie” z ich wykonania. Dokumenty te przez kolejne lata podlegały ewolucji, ale najważniejsze zmiany dotyczyły „Raportu o inflacji”, który do połowy 2004 r. został rozszerzony o projekcję inflacji i PKB. Kolejnym krokiem zwiększającym przejrzystość działań Rady było rozpoczęcie w kwietniu 2007 r. publikacji „Opisów dyskusji na posiedzeniach decyzyjnych”. W ten sposób zwiększono przejrzystość procesu decyzyjnego, ujawniając dylematy decyzyjne, przed którymi nieraz staje Rada.

Ważną zmianą było również opowiedzenie się przez Radę II kadencji za uwzględnianiem kształtowania się cen aktywów w polityce pieniężnej i zwrócenie uwagi na kwestię stabilności finansowej jako ważnego uwarunkowania decyzji o stopach procentowych. Stosunek Rady do tych zagadnień przedstawiono po raz pierwszy w 2006 r., zanim stało się to powszechną praktyką banków centralnych po wybuchu światowego kryzysu finansowego.

Rada III kadencji (2010–2016)

Rada III kadencji (działająca w latach 2010–2016) musiała się z kolei zmierzyć z pokryzysowym spowolnieniem wzrostu gospodarczego na świecie i kryzysem zadłużeniowym w strefie euro, a następnie z niekonwencjonalną polityką pieniężną najważniejszych banków centralnych, które sięgnęły po politykę ultra niskich – a nawet ujemnych – nominalnych stóp procentowych oraz luzowanie ilościowe.

Mimo licznych wyzwań i pojawiających się wówczas dylematów, Radzie udało się prowadzić politykę pieniężną sprzyjającą utrzymaniu polskiej gospodarki na ścieżce zrównoważonego wzrostu, czemu jednak pod koniec kadencji towarzyszyło pojawienie się ujemnej inflacji. Niska dynamika wzrostu gospodarczego za granicą w połączeniu z silnym spadkiem cen surowców na rynkach światowych były głównymi czynnikami odpowiedzialnymi za wystąpienie od połowy 2014 r. deflacji w Polsce. Co ważne, pomimo dynamiki cen kształtującej się znacznie poniżej celu, w polskiej gospodarce nie doszło do pojawienia się nierównowag makroekonomicznych.

Biorąc pod uwagę doświadczenia z tego okresu oraz wnioski płynące z globalnego kryzysu finansowego, Rada III kadencji podkreślała, że elastyczność jest jedną z podstawowych charakterystyk strategii celu inflacyjnego. Elastyczność ta odnosiła się do horyzontu, w jakim bank centralny stara się przywrócić inflację do wyznaczonego celu. Rada prawidłowo zidentyfikowała podażowy charakter deflacji i pragmatycznie uznała, że zachowanie spójności pomiędzy dążeniem do utrzymania inflacji na poziomie celu a wspieraniem zrównoważonego wzrostu gospodarczego i stabilności systemu finansowego wymaga czasem wydłużenia horyzontu realizacji celu inflacyjnego. Jest to obecnie dość powszechnie stosowane podejście do prowadzenia polityki pieniężnej.

Rada IV kadencji (od 2016 r.)

Pierwszym i największym wyzwaniem dla obecnej Rady stało się utrzymanie równowagi makroekonomicznej Polski wobec wydłużającego się okresu niskiej dynamiki cen i silnie ekspansywnej polityki pieniężnej w strefie euro. Zadaniu temu udało się sprostać, prowadząc stabilną, przewidywalną i – co warto podkreślić – konserwatywną na tle innych krajów politykę pieniężną. Inflacja w Polsce od kilku miesięcy kształtuje się na poziomie zgodnym z celem inflacyjnym i również w kolejnych latach powinna utrzymać się w okolicach 2,5 proc. Równocześnie nie widać zagrożeń dla stabilności wewnętrznej i zewnętrznej polskiej gospodarki. Oczywiście nie oznacza to, że można spocząć na laurach. Wciąż musimy dążyć do tego, aby nasza polityka pieniężna w jak największym stopniu przyczyniała się do realizacji mandatu banku centralnego, którym jest utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu zrównoważonego wzrostu gospodarczego i stabilności finansowej.

Patrząc wstecz wyraźnie widać, że przez 20 lat funkcjonowania Rady rozwiązania instytucjonalne wprowadzone dla zagwarantowania jej niezależności zdały egzamin. Działania Rady były zawsze nakierowane na realizację konstytucyjnego mandatu banku centralnego, co wymagało niekiedy trudnych decyzji. Z tego względu Rada niejednokrotnie była narażona na krytykę. Jednak za każdym razem udowadniała, że jest organem w pełni niezależnym. Trzeba przyznać, że bardzo często w Radzie zderzały się różne punkty widzenia i nie brakowało kontrowersji, ale wewnętrzna dyskusja pozwalała z reguły na wypracowanie właściwego stanowiska.

Przez ostatnie 20 lat rozwinęło się także zaplecze Rady. NBP zatrudnia obecnie wielu świetnych ekonomistów i jest uznawany za najlepszy ośrodek analityczny w Polsce. Członkowie Rady mają zatem wsparcie w postaci wysokiej jakości analiz ekonomicznych. NBP jest również stawiany za wzór wśród krajów transformacji gospodarczej jako bank centralny, któremu udało się przyjąć najlepsze praktyki od wiodących banków centralnych i odpowiednio je dostosować do polskich uwarunkowań. Obecnie to właśnie NBP pomaga innym bankom centralnym w dostosowywaniu ich działalności do wymogów współczesnej gospodarki.

Na skuteczność prowadzonej przez Radę polityki pieniężnej wskazują wskaźniki gospodarcze. Odkąd obowiązuje w Polsce stały cel inflacyjny na poziomie 2,5 proc. +/- 1 pkt. proc., średnia inflacja wyniosła 2 proc., a więc – mimo przejściowych wahań i dość długiego okresu deflacji – była zgodna z celem NBP. Do tego polityka pieniężna skutecznie ogranicza zmienność warunków makroekonomicznych. Zmienność tzw. luki popytowej należy w Polsce do najniższych na świecie. Od pewnego czasu relatywnie niewielkie są również wahania efektywnego kursu walutowego.

Jak wskazują nasze doświadczenia, kluczem do sukcesu jest konserwatywna i stabilna polityka pieniężna. W szczególności Rada wystrzega się nagłych ruchów i nie ulega szybko zmieniającym się nastrojom.

Jakie zadania powinna sobie postawić Rada na najbliższe lata? Punkt startowy jest bardzo dobry – dotychczasowa polityka pieniężna zapewniła stabilność cen, wspierając równowagę makroekonomiczną i stabilność sektora finansowego. Trzeba jednak pamiętać, że utrzymanie tych osiągnięć niekoniecznie będzie łatwe, a stabilność cen, podobnie jak szerzej ujęta stabilność makroekonomiczna i finansowa, nie są dane raz na zawsze. Dlatego Rada musi nadal z uwagą przyglądać się sytuacji gospodarczej i skutecznie reagować na zmieniające się warunki, tak aby mozolnie wypracowane zdobycze zostały utrzymane i utrwalone.